I 1970’erne talte man for første gang om ’den ustyrlige offentlige sektor’. Især på grund af det stigende skattetryk, der skyldtes en massiv udbygning af velfærdsstaten under en lang højkonjunktur.

Den endte brat med oliekrisen i 1973. Dengang var det en udfordring at få styr på det voksende bureaukrati og den voksende hær af fagprofessionelle. I dag står vi over for endnu en brat opbremsning.

Den aktuelle anledning er finanskrisen, der presser de offentlige budgetter. Men som i 1970’erne er der dybere underliggende problemer.

Alene den demografiske udfordring med en aldrende befolkning og en arbejdsstyrke, der skrumper ind, gør det svært at løse ligningen, så borgernes forventninger til velfærdsniveau og skattetryk går blot nogenlunde op.

Vi har desuden underskud på regnskaberne, besparelser, afskedigelser og stedvise serviceforringelser. Samtidig er der stadig massive klager over bureaukrati og flere serviceområder med løbske udgifter – især inden for sundhed, handikapområdet og børn med specielle behov.

Den offentlige sektor lider angiveligt af for højt sygefravær, meningsløs dokumentation, målemani, ustyrlige it-projekter, manglende innovationskraft, problemer med at koordinere indsatser over for syge, sociale klienter og udsatte børn m.v.

Trods massiv digitalisering er de administrative udgifter ikke reduceret, og trods udgifter i verdensklasse inden for uddannelse, sundhed m.v. er resultaterne langtfra i verdensklasse, når det handler om gennemsnitlig levealder, skoleelevers læseevne, de unges frekventering af ungdomsuddannelser, frafald på uddannelser osv.

Siden 1980’erne har man forsøgt at ’modernisere’ den offentlige sektor. Det er foregået via et væld af nye styringsteknologier. Før moderniseringen styrede man i overvejende grad via politikker og i forlængelse heraf detaljerede regler, budgetter og overenskomster.

Moderniseringen foregik blandt andet under inspiration fra New Public Management-bevægelsen – først i en markedsvariant, hvor det handlede om deregulering, frit valg, udlicitering, Ny Løn, taxameterstyring, omkostningsbaseret budgettering, armslængdestyring, åremålskontrakter og decentralisering.

En anden styringslogik opstod fra 1990’erne omkring kontraktstyringen: resultatmålinger, direktørkontrakter, servicedeklarationer, benchmarking, dokumentation, evalueringer og effektfokus. Hertil kom en uendelig række af andre styringsteknologier: brugerundersøgelser, lederuddannelse, projektstyring, fusioner, selvstyrende team, Lean, visioner, værdibaseret styring, kvalitetsstyring, akkreditering og digitalisering – for blot at nævne nogle! I forbindelse hermed er der opstået planlægningsenheder, udviklingsenheder, HR-enheder, innovation labs, kvalitetsenheder, videncentre m.v.

Der er masser af styringsteknologier og styringsenheder – men langtfra styr på det! Hvordan pokker kan det være? Er der noget galt med styringsteknologierne?

Er det reglerne, hierarkierne, evalueringerne, it-systemerne eller andet, der er problemet? Er der behov for nye og flere styringsteknologier?

Nej, for Guds skyld ikke! Vi har så alt rigeligt med styringsteknologier! Og da de fleste offentlige institutioner anvender de fleste af dem på én gang, er resultatet snarere massiv overstyring end understyring. Men altså uden at vi har styr på det! Hvordan kan det være?

Og hvad er løsningen? Der er næppe tvivl om, at mange offentlige institutioner vil fungere bedre, hvis der er mindre styring og mere ledelse. Alt for ofte bliver institutioner styringsmæssigt samspilsramte, de forskellige styringsteknologier overdrives, spænder ben for hinanden, modvirker hinanden. Og det ender i et styringsmæssigt traffic jam!

Er styringsteknologierne problemet og ledelse løsningen? Nej – langtfra! Kast et blik på de styringsteknologier, der blev opremset ovenfor! Hvad kendetegner dem? De angår alle hovedsageligt den offentlige sektors indre liv:

Hvordan departementer styrer styrelser, hvordan kommunale forvaltninger styrer institutioner, hvordan direktioner styrer institutioner, hvordan ledere styrer medarbejdere, hvordan staten styrer kommuner osv. Og i de nævnte forbindelser kan man faktisk argumentere for, at styringen er forbedret gennem de sidste par årtier. Men hvorfor består alle de nævnte problemer så?

Fordi problemerne har rod uden for den offentlige sektor selv. Her er der fire magtfulde aktørsystemer, der selv og i deres samspil er forlenet med forskellige former for dysfunktionalitet – og som har afgørende negativ indflydelse på den offentlige sektor.

Jeg tænker på følgende fire aktørsystemer: politikere, interesseorganisationer, brugere og massemedier. Disse fire systemer påvirker den offentlige sektor meget stærkt, og deres påvirkninger er afgørende for mange af de irrationelle og uhensigtsmæssige fænomener, der kan registreres i den offentlige sektor.

De fire systemer styrer i afgørende grad den offentlige sektor, men er selv kun marginalt udsat for styring. Derfor er der ikke styr på det! I disse fire aktørsystemer skal man finde roden til det meste bureaukrati, til fejlprioriteringer, håbløse ordninger, symbolhandlinger og inkonsistens.

Det er også her, man finder allehånde forenklinger, myter og snæversyn – og det er ikke mindst her, at der fødes massive krav til den offentlige sektors ydelser, som ofte er fuldstændig forskruede og urealistiske.

Alle aktørerne har interesser i at stille krav til den offentlige sektor, i at finde på problemer og løsninger, i at opstille visioner og vise handlekraft. Tilsammen skaber de et felt med uhyre muskler – men lidet refleksion og få hæmninger, og dermed er der lagt en jernring af irrationalitet om den offentlige sektor

Alle fire aktørsystemer er karakteriseret ved at have begrænset og ensidig indsigt i den offentlige sektors måde at fungere på, i hvad der er tilfældet, og i hvilke initiativer der virker og ikke virker. De er alle stillet over for en kompleksitet, de kun i begrænset udstrækning kan overskue, og blandt andet derfor stiller de krav, der er kortsynede, ensidige, irrationelle og urealistiske.

En blødgørende fodnote: De fire aktørsystemer er naturligvis meget differentierede hver især; de spiller også alle betydningsfulde positive roller; og de er også påvirket af den offentlige sektor.

Men på denne knappe plads vil jeg gerne betone den grundlæggende tese: at udviklingen af den offentlige sektor ikke primært bør foregå med fokus på de indre funktionsmåder og styringsteknologier, men med fokus på den helhed, sektoren indgår i, og det samspil, den har med de fire aktørsystemer.

Lad mig uddybe min tese lidt for hvert af de fire aktørsystemer og deres betydning for den offentlige sektor: Dysfunktionaliteten i det politiske system er velkendt. Her tages der især vælgerhensyn, udspilles magtkampe, udføres taktiske finter og indgås kompromiser, der ofte er langt fra nogen højere rationalitet.

Og når rationaliteten bringes på bane via kommissioners møjsommelige arbejde, fejer politikerne den kynisk og reformangst af bordet til fordel for kortsigtede hensyn.

Forklaringen synes blandt andet at være, at det politiske system i stigende grad er mediefikseret. Politikerne er desuden begrænset af, at de grundlæggende kun kan styre via regler og budgetter, hvilket naturligt stimulerer til bureaukrati og overforbrug.

Interesseorganisationerne er født til at varetage snævre særinteresser, og de gennemsættes ofte via magt i lukkede rum frem for via rationelle argumenter og helhedssyn. Og de foretrækker også ofte institutionelle løsninger og regelstyring.

Derfor er for eksempel overenskomstområdet blevet en af de mest snørklede, bureaukratiske og dysfunktionelle jungler i den offentlige sektor. Interesseorganisationer er hurtige til at pege på medarbejdernes stress, behov for bedre kvalitet i ydelserne, højere løn, nye serviceområder, mere efteruddannelse osv. – men tager sjældent strategisk medansvar eller medvirker til nødvendige prioriteringer.

Derfor har vi absurde tjenestemandssystemer, kafkaske arbejdstidsregler og en Ny Løn, der aktuelt gør mere skade end gavn.

Borgerne er blevet til brugere af serviceydelser, og de er blevet ekstremt krævende, forbrugende, individualiserede og snæversynede. Det understøttes af, at de samtidig er blevet antiautoritære og mere veluddannede, så mange af velfærdsinstitutionernes medarbejdere løbes ganske over ende af respektløse og ressourcestærke brugere.

At mange af brugerne selv er offentligt ansatte, mindsker ikke problemet. Tværtom. Deres indsigt i den offentlige sektor er ikke meget større end de eksterne aktørers, og deres egne ambitioner og frustrationer kanaliseres blot videre til andre dele af den offentlige sektor!

Der kræves idealløsninger til handikappede børn, ældres mad, skadestuers bemanding og skolernes inventar – men uden større fornemmelse for, hvor de realistiske grænser går og skal trækkes. Til sidst – men sandelig langtfra mindst! – er der massemedierne, der medvirker til at forme forståelsen af den offentlige sektor hos både politikere, interesseorganisationer, brugere og ansatte.

Massemediernes betydning ligger ikke i beslutninger hos enkelte journalister eller chefredaktører, men i mediernes grundlogik – en logik, der skærpes af mediernes intense konkurrence. Behandlingen af den offentlige sektor har ændret sig.

I stikord: fra at være neutralt beskrivende til at være kritiske; fra at have tiltro til politikere til at være mistroiske; fra at se på det politiske indhold til at behandle politiske processer; fra at se på sager til at se på personer; fra at betone enighed til at bore i konflikter; fra helhedssyn til enkeltsager; fra neutralitet til negativitet; og fra dybtgående analyse til overfladisk gengivelse.

Disse tendenser er sket under paraplyen: underholdning. Og det er således i stigende grad vanskeligt at skelne statsministerens bilag, kommuneforhandlinger og vendte bleer på et plejehjem fra amerikanske B-film, realityshow og fodboldkampe.

Mediernes fokus på enkeltsager bliver dygtigt udnyttet af alle fra patientforeninger til faglige organisationer. Ældre, der ikke får bad. Beskidte skoletoiletter, bogligt stærke børn, der svigtes, bogligt svage børn, der svigtes, og patienter med særlige sygdomme, som måske må vente på behandling.

Ja, eksemplerne på myndighedssvigt synes så mange og grelle, at det er svært at forestille sig, at der her i landet også behandles patienter, undervises børn, passes ældre og kureres sygdomme på fornuftig vis.

Brugere og fagforeningsfolk kender værdien af at pushe de dårlige eksempler til medierne, og i disse news- og netnyhedstider er vi ofte nede på få timer, før den første oppositionspolitiker kalder en minister i samråd eller stiller spørgsmål til den ansvarlige borgmester.

Med stort talent bruges enhver situation i kampen for flere penge og flere ansatte. Tænk på Tøndersagen om de misbrugte børn, hvor det massive svigt fra sagsbehandlerside blev brugt som afsæt for krav om bedre personalenormeringer.

Og kommer sagerne ikke selv; ja, så kan organisationerne skabe dem selv med deres egne analyser og undersøgelser som madding til de sultne medier. Det fungerer bedst, når sagen er krydret med mennesker – helst ofre – og når først mediemøllen maler, så ve den politiker, der formaster sig til at se sagen i et større perspektiv.

De offentlige ledere skal agere i et firedobbelt krydspres fra de centrale aktører. Når det udarter – hvilket ganske ofte sker – bliver det som tovtrækning, hvor der trækkes til fra flere sider.

Mediefokus på et svigt giver øgede bevillinger, og der strammes op med kvalitetskontrol og målinger. Et halvt til to år efter kan medierne så omtale rapporter, der afdækker de manglende effekter af tiltagene. Eller endnu bedre: udstille tåbelighederne i den pernittengrynede kontrol, der blev indført, fordi medierne afdækkede svigt af denne eller hin gruppe.

Grand total: Den offentlige sektor er omgivet og påvirket af systemer, der mangler helhedsorientering, som ikke kan gennemskue den offentlige sektors kompleksitet, og som i stedet forfalder til magtkampe, forenkling, overflade og underholdning.

I stedet for oplyst dialog, indsigt, facts og argumenter får man meninger, postulater, myter, fragmentering, politisering og endeløse krav – for nu at forenkle sagen en smule … Under alle forhold: Den offentlige sektor får dermed en medicin, der forværrer dens sygdomme frem for at helbrede den!

Er der en vej ud af suppedasen? Med få ord tilbage af denne kronik kan det kun blive til en frisk skitse. Lad os af memotekniske grunde fremsætte de fire f’er: frihed, fornuft, fællesskab og frejdighed.

Der er – forklaring følger! – tale om fire grundtanker i europæisk kultur, der gradvist er udfoldet gennem historien, men som stadig har rigeligt potentiale til at kunne udfoldes yderligere.

Der er altså tale om fire grundprincipper, der kan tale både til den offentlige sektor og til de fire aktørsystemer, og som derfor kan forene alle i en meningsfuld dialog, uden fare for at vi løber tør for visioner foreløbig.

Stikordene er disse: (1) Frihed: Indtil nu har den offentlige sektors frihed været begrænset: Vi har haft centralismens decentralisering, institutionernes bornerte frihed til at konkurrere, borgernes forbrugeriske valgfrihed, de professionelles uigennemskuelige metodefrihed – alt sammen begrænset frihed og friheden som middel. Vi har endnu ikke haft friheden som mål i sig selv – visionen om menneskets selvudfoldelse som den ultimative mening.

(2) Fornuften har – hvis vi et øjeblik skal sætte tankerne over på den høje filosofiske klinge – hidtil været begrænset til bureaukratiets konservative rationalisme, New Public Managements positivistiske målemani, de professionelles hermeneutiske meningstyranni, de inkluderendes socialkonstruktionistiske relativisme eller forvaltningernes pragmatiske kynisme. I stedet er der behov for en fornuft, der både er pluralistisk-paradoksal og læringsduelig uden at være ligegyldig.

(3) Fællesskabet er et f-ord for det etiske, helheden og almenvældet. Det er o.k., at politikere vil genvælges, interesseorganisationer varetage interesser, medier underholde og borgere serviceres – men det må i langt højere grad end i dag foregå med skyldig hensyntagen til hele samfundets interesser, til en afbalanceret afvejning af mange hensyn og mange interessenter samt langsigtede hensyn til kommende generationer.

Og endelig: (4) Frejdighed er f-ordet for ærlighed: Vi kan kun løse de problemer, vi kan tale om. Den offentlige sektor har mange problemer, og de fire aktørsystemer har mange dysfunktionaliteter – og tingene hænger sammen! Vi er nødt til at tale – civiliseret og åbent – sammen om dem. De centrale aktører i den offentlige sektor kan ikke selv starte en diskussion om den dysfunktionelle påvirkning fra de fire aktørsystemer. Men de kan – via en intelligent anvendt ytringsfrihed – indgå i en oplyst dialog, hvis andre spiller op til dans. Hermed er den første tone slået an …