Statsminister Anders Fogh Rasmussen har varslet en omfattende reform af hele den offentlige sektor.

Det er en stor og vigtig opgave, regeringen har påtaget sig. Det er nemlig ikke et spørgsmål om blot at bevilge flere penge, vende en flygtig folkestemning eller pynte på et mediebillede. Det drejer sig om at vælge en ny kurs for den offentlige sektor.

Det skal ske uden at smide barnet ud med badevandet. En kvalitetsreform må derfor forstå at bevare de gode og stærke sider, men samtidig være i stand til at skille sig af med de dårligdomme og med de kræfter, der stiller sig i vejen for en positiv udvikling. Vi skal udnytte de nye gode muligheder, som mere veluddannede og myndige borgere, bedre og billigere teknologier og en stadig sundere økonomi giver. Det er på høje tid, vi får en kvalitetsreform.

På Frederiksberg ligger et af Danmarks måske bedste plejehjem. Når hjemmets leder, Thyra Frank, skal forklare, hvorfor hun har rigtig mange glade beboere, fremhæver hun bl.a.: Hun har ansat en medarbejder, der alene skal holde kommunen stangen. Medarbejderen skal udarbejde de lovpligtige rapporter og kommunale dokumentationsblanketter, der ellers kunne beslaglægge en stor del af hendes dag. På den måde kan hun som leder bruge al sin tid på at være synlig for beboere og medarbejdere og vise, at ældreomsorgen og plejen er den afgørende opgave både for medarbejdere og for leder.

Eksemplet fra Frederiksberg er illustrativt. I de velmente bestræbelser på at synliggøre, klargøre og motivere til øget kvalitet gennem dokumentation er vi nået til et stade, hvor styringen er kammet over og blevet sin egen værste fjende. Vi har sat et vældigt system i gang, som udarbejder omfangsrige kontrakter, evalueringer, årsrapporter, akkrediteringer og så videre, uden at det har ført til øget tilfredshed med kvaliteten.

Mange af de ting, der er blevet indført de sidste 10-15 år for at fremme produktivitet og kvalitet, er nu begyndt at hæmme den offentlige sektors udvikling. Nogle steder er der ligefrem tale om direkte destruktiv styring.

Et godt eksempel er kontraktstyringen. Den har udviklet sig fra en oprindelig idé om at være et frigørende redskab til bedre styring og ledelse til et ressourceforbrugende og demotiverende ritual. Måske kan vi lære af kontraktstyringens historie?

Vi, der sammen skriver denne Kronik, sad i begyndelsen af 90’erne som ambitiøse medarbejdere i Finansministeriet. På det tidspunkt førte moderniseringsprogrammer, afbureaukratiseringsplaner og grønthøstermetoder ikke til de ønskede resultater. Og det var svært at se, hvilke tilskyndelser der var for de ledere og medarbejdere, som ville tage ansvar, udvikle og forny deres arbejdsplads. Når vi dengang talte med institutionschefer, var de store anstødssten den manglende logik, der prægede departementernes og Finansministeriets styringsformer. Man prædikede decentralisering og moderne ledelse, men opretholdt reelt central detailstyring, fordi man var bange for ikke at kunne kontrollere institutionerne med de ’moderne’ virkemidler.

Vi foreslog den daværende finansminister at lave forsøg med nye styrings- og ledelsesformer. Vi kaldte det ’Fristyrelsesforsøg’. Den grundlæggende idé var at bryde barrierer og fjerne hindringer for effektiv ledelse og udvikling af institutionerne inden for rammerne af et ’noget for noget’-princip. På den ene side skulle institutionerne have ekstraordinære frihedsgrader i forhold til løn, bevillingsform, flerårsaftaler og ressortpolitiske krav. På den anden side skulle de levere øget produktivitet og kvalitet. Rammerne skulle udfyldes i konstruktiv dialog mellem departement og institution – med et samtidigt fuldt medejerskab og ansvar herfor på begge sider.

Forslaget blev ikke modtaget med jubel. Ressortministerierne opfattede forslaget som utidig indblanding fra Finansministeriets side, og internt i Finansministeriet var det en udbredt opfattelse, at der blev solgt ud af arvesølvet, her iblandt kontrollen med specialist- og chefstillinger og budgetkontrollen i almindelighed.

Alligevel blev forsøget en succes takket være en risikovillig finansminister og nogle få engagerede institutionschefer.

Som en institutionschef udtrykte det: »Nu har jeg i årevis beklaget mig over snærende budget- og bevillingsmæssige bånd, detailstyring m.m. Så må jeg også tage chancen, nu hvor den byder sig, også selv om jeg skal levere mere, end den almindelige grønthøstermetode ville kræve«.

Kontraktstyringen i de første fristyrelser var bevidst lavet simpelt for at undgå bureaukratisering og unødige transaktionsomkostninger. Forsøget var inspireret af den pragmatiske tankegang, som fandtes i den engelske regerings Next Steps Initiative, modsat de teoretisk korrekte, men perfektionistiske bureaukratiske tendenser, som vi så i de nordiske lande, inklusive vort eget hus. For at undgå et ’kontraktuvæsen’ var englændernes lakoniske krav til kontrakterne, at de blot skulle indeholde ’a handful of meaningful indicators’. Det vil sige få krav, som til gengæld var meningsfyldte for alle implicerede, ud fra erkendelsen af at man aldrig kan erstatte dialogen om de ledelsesmæssige mål og udfordringer med detaljeret måling og rapportering.

Efter et par års forsøgsvirksomhed blev konceptet om kontraktstyring paradigmet for alle gode departement-institutions-relationer, og konceptet rullede ud over det kommunale landskab med bestiller-udfører-modeller og lignende. Herefter begyndte den bestandige menneskelige drift imod perfektionering af instrumentet. Kontrakterne skulle indeholde flere og flere mål, indikatorer, aktivitetstal og udviklingsprojekter. De blev mere og mere uoverskuelige og forsvandt ud af den øverste ledelses bevågenhed bortset fra i de rituelle danse en gang om året – dagligdagen og driften blev overladt til et fuldmægtigstyre.

Ved siden af kontrakterne opstod så selvstændige direktørkontrakter og i tillæg mange steder også resultatlønskontrakter. I stedet for samspil og dialog fik vi bureaukratisk konceptkonkurrence, hvis resultat bare blev mere papir og bureaukratisering. Siden blev kontrakterne søgt forenklet ved at fjerne interne resultatkrav. Til gengæld skulle de så dække alle institutionernes hovedområder – og så var man kommet tilbage til et altomfattende og detaljeret styringsredskab, som i sig selv kun svært lader sig styre.

Herved tabte man den konstruktive dialog om, hvad der er væsentligt, og hvad der er uvæsentligt. Med de mange krav og detaljer forsvandt dynamikken og relevansen. Kontraktstyringen kunne hverken i form eller indhold adressere de centrale ledelsesmæssige roblemer og udfordringer, der eksempelvis knytter sig til store og komplekse organisatoriske omlægninger, som igennem de senere år er gennemført i den offentlige sektor.

Den omsiggribende detailstyring har også fået uønskede bivirkninger, fordi ledelsens og medarbejdernes opmærksomhed skævvrides fra det svært målelige til det lette. Vi ser det med fødevarekontrollanterne, der ved årets slutning haster rundt fra kiosk til kiosk, ikke fordi der er tale om en synderlig stor fødevaremæssig risiko disse steder, men fordi et tilsynsmål skal opfyldes. Eller det kan være politibetjentene, som måske er tydeligere i bybilledet op imod juletid, ikke nødvendigvis fordi de skal fange butikstyve, men fordi et måltal for udetid skal nås. For den politibetjent, som gerne vil opleve den til tider barske hverdag meningsfuld, er det et slag i ansigtet at skulle handle mod sin fornemmelse af godt anvendt tid for at opfylde et måltal.

Tiden er gået, og nu sidder vi selv i saksen som administratorer af det system, vi selv har været med til at konstruere. Alle sidder vi med fornemmelsen af, at kontraktstyringen er gået over gevind.

Eksemplet med kontraktstyringens udvikling illustrerer måske den grundlæggende udfordring kvalitetsreformen står over for: Gennem de sidste 10-15 år er forholdet mellem den, der ønsker et arbejde udført og den, der skal lave det – stik imod forventning og intention – omdannet fra et personligt og relationsbaseret ledelsesforhold til et formelt dokumentforhold.

Ligger nøglen til en succesrig kvalitetsreform gemt her? Dokumentationsforholdet mellem bestiller og udfører er vokset overalt i det offentlige, og det påvirker efter vores erfaring ledelsestænkningen negativt. Ting gælder kun, hvis der er papir på det, og forskellen mellem god og dårlig ledelse fortoner sig i det uvisse. Lederens (og medarbejderens) personlige ansvar fortaber sig i papirstrømmen. Kan det være meningsfuldt, at nogle socialrådgivere kun anvender 18 procent af deres tid på klienterne, resten på møder og dokumentation? Hvem tror, at problemer, som set på Strandvænget i Nyborg, kan løses med mere papir og kontrol?

Efter vores opfattelse skal der større fokus på den gode ledelse og den dygtige leder. Det er stort set fortsat risikofrit at være en dårlig leder. Hvis de formelle krav til økonomistyring og resultatkontrakt er opfyldt, den politiske ledelse betjenes loyalt – så er ’bundlinjen’ jo overholdt. Fra politisk side er der ikke megen interesse for, om institutionsledere og forvaltningschefer er dygtige virksomhedsledere, der kan skabe praktiske resultater, kan lede andre mennesker, er dygtige til at kommunikere med borgerne osv. De basale ledelsesmæssige færdigheder får først fokus, når det er gået helt galt. Ellers får dårlige ledere (og medarbejdere) lov at sejle deres egen sø alt for længe. Til skade for dem selv, de andre på arbejdspladsen og i sidste ende for borgerne – uanset om det nu kan måles eller ej.

Måske kan statsministeren gøre dette til et hovedtema i en kvalitetsreform.

Vi kan begrænse styring via dokumentation til det, som er vigtigt. Og ikke mindst sikre en ledelsesmæssigt forpligtende dialog og enighed mellem den styrende og den udførende om hvad, der er strategisk vigtigt. Frem for i dag hvor alt, som begge parter ønsker synliggjort, kommer med. Det er denne ’højeste fællesnævner’, som efterlader en uigennemskuelighed og en mulighed for uacceptabelt friløb i forhold til ansvar og præsterede resultater. Selve kontraktkonceptet trænger til et grundigt serviceeftersyn, med praktikere for bordenden.

Vi kan skifte fokus fra styring og tilsyn til ledelse og ansvar. Vi kan sætte fokus på de personlige evner til ledelse hos os, der får lederansvaret. De fleste ledere bliver stadig ledere alene ud fra deres faglige kvalifikationer og deres egen lyst til eller ansvarsfølelse for at tage lederjobbet. Det er helt galt. Vi må insistere på, at de fagligt dygtige medarbejdere, som udpeges, klædes ordentligt på, så de magter det ledelses- og personaleansvar, de får. Noget kan klares med ’værktøjskassen’, andet med god og opmærksom coaching. Men frem for alt handler det om at finde og dyrke talenterne på deres vej til lederjobbet og efterfølgende i deres videre udvikling som ledere.

Vi kan bedre lederkvaliteten ved, at åremålsansættelser på alle niveauer bliver den altafgørende hovedregel i det offentlige. Herved kan vi sikre, at ledere der ikke længere fungerer eller trives automatisk kommer videre. I tråd med ideerne i Forum for Offentlig Topledelse betyder det, at der skal skabes incitamenter til mobilitet på lederposterne mellem sektorer og arbejdsområder og mellem stat, kommuner og private virksomheder.

Vi kan sætte fokus på vilkår for lederskab i de borgernære institutioner. Præmiere de ledere, som tør udvise lederskab, som lykkes i at skabe resultater og udvikling i deres virksomheder Prøve at finde og dyrke de ledere, der – som under de første fristyrelsesforsøg – tør vove pelsen. Ligesom i Kodeks for Offentlig Topledelse kunne man overveje et Kodeks for Institutionsstyring – som pålægger bureaukrater og politikere dialog om ledelsesvilkårene, herunder en forenkling af kontraktstyringen, så de, der skal levere resultaterne, får bedre vilkår end i dag.

Vi kan sørge for, at ledernes lønniveau ikke alene fastlægges ud fra, hvor tæt de er på minister eller borgmester. De, som skaber resultaterne, det vil sige, finder de rette metoder, laver det lange seje træk, træffer de upopulære beslutninger og tager den daglige dialog med medarbejdere og borgere på en ordentlig måde, skal også med. Hele det nuværende stillingsvurderings- og klassificeringssystem er oldnordisk, og harmonerer ikke med de reelle ledelsesmæssige udfordringer, de krav og det ansvar, der i dag skal løftes rundt om i den offentlige sektor. Men kan det undre! Princippet om, at jo længere væk du er fra virkeligheden, jo højere løn, blev udviklet så langt tilbage som 1919 af botanikeren K. H. Kofoed, som i øvrigt ved et tilfælde blev departementschef i Finansministeriet. Det handler derfor også om at gøre det mere attraktivt at være offentlig leder i frontlinjen. Men det kræver, at politikere og medarbejderne dropper den puritanisme, der omgiver offentlig ledelse og lederlønninger.

Endelig kan vi gå i clinch med en masse af de procedurer og regler, som ødelægger mulighederne for at skabe og være innovative, og som tager ansvaret fra lederen. Slagordet om regelforenkling fylder 25 år i år uden nogen sinde at have haft synderlig effekt, måske skulle vi til at tage det alvorligt? Drop den centralistiske tankegang og alle dens virkemidler, som gennemsyrer tidens centraladministrative styring. Skab eksempelvis på indkøbsområdet fordelagtige rammeaftaler og attraktive tilbud i stedet for centraliserede regler, som dikterer alt fra indkøb af kuglepenne til printere og pc’er uden hensyntagen til institutionernes behov for differentierede og behovsorienterede løsninger. Genskab en respekt og tro på, at det er lederne i institutionerne, der som oftest er bedst til at vurdere deres behov og sikre fornuftige økonomiske dispositioner.

Vi der skriver disse ord, har selv været med at rulle hele den voluminøse styringstænkning ud i det offentlige.

Tilgiv os, vi vidste ikke hvad vi gjorde – eller rettere, var med til at sætte i gang.

Vi håber, vi med dette oplæg til debat kan få andre med i at konstruere nye svar og løsninger. For som nævnt skal vi ikke smide barnet ud med badevandet. Vi skal bevare de gode ting i eksempelvis kontraktstyringen, men tilpasse den nutidens behov. Vi skal lægge vægt på bedre dialog mellem politikere og ledere, så vi løbende lærer af egne og andres succeser – men også erkender manglende resultater og lærer af fiaskoer. Vi skal ikke se ledere eller medarbejdere i det offentlige som budgetmaksimerende bureaukrater – men heller ikke falde i en grøft af naiv tillidstænkning. Vi skal fastholde ansvaret og om fornødent afskedige ledere og medarbejdere, som svigter – men ikke rette smed for bager, i de tilfælde, hvor ansvaret bør placeres højere oppe i systemet.

Kvalitetsreformen er et spørgsmål om bedre balance imellem de krav, vi stiller, og de vilkår, vi giver lederne og institutionerne. Kommer reformen til at handle om nogle af disse grundlæggende forhold, har den en chance. Ellers bliver den tynd fernis, som skaller af efter kort brug.