Om præcis to uger møder politimester Jens Henrik Højbjerg op til sin første arbejdsdag som vicedirektør i Europols hovedkvarter lidt uden for den hollandske regeringsby Haag. Da udnævnelsen faldt på plads i maj, jublede justitsminister Lene Espersen (K) og talte om »en fjer i hatten« til Danmark.

Men allerede næste år risikerer den danske politimester at blive tvunget til at tage den europæiske fjer ud af kasketten og rejse hjem igen - for med den nye traktat, som EU-landene ventes at vedtage inden for det næste års tid, er der lagt op til, at politisamarbejdet i Europol bliver en del af det såkaldt overstatslige EU-samarbejde og dermed omfattet af det danske forbehold mod retligt samarbejde.

Vidtgående konsekvenser
Nøjagtig lige som Danmark med stor sandsynlighed må melde sig ud af samarbejdet om en fælles anklagemyndighed, Eurojust, der skal styrke samarbejdet om grænseoverskridende kriminalitet.

Som om det ikke var nok, medfører den nye traktat, at unionen kan indsætte regler om minimumsstraffe, hvis borgere eller virksomheder overtræder reglerne om miljø, handel og andre af de klassiske områder af EU-samarbejdet.

Hvis det sker, vil det retslige forbehold i praksis brede sig til at omfatte en masse områder, som ingen tænkte på, da forbeholdet blev opfundet i 1993 for at få danskerne til at stemme ja til Maastrichttraktaten.

Ja-siden får det svært
Dermed er der lagt op til et skifte i den hjemlige EU-debat. Hidtil har interessen samlet sig om to andre danske undtagelser, nemlig forbeholdet mod Den Økonomiske og Monetære Union (euroen) og forbeholdet mod forsvarssamarbejde.

Men med udkastet til en ny traktat står det klart, at det retslige forbehold kan blive det helt centrale i debatten frem mod den næste folkeafstemning - og den debat kan blive op ad bakke for ja-siden. De fleste målinger viser nemlig, at der er stor opbakning til at skrotte euro- og forsvarsforbeholdene, mens vælgerne er langt mere skeptiske over for at fjerne forbeholdet om retligt samarbejde

Sikret stram linje over for udlændinge
Der er mindst to gode grunde til, at det retslige forbehold har levet et relativt anonymt liv i den danske EU-debat.

Den ene er, at forbeholdet har passet regeringen og Dansk Folkeparti ganske godt. Retsforbeholdet omfatter bl.a. bestræbelserne på at formulere en fælles EU-politik for asyl, immigration og integration. Tendensen har været, at EU har lagt op til mere lempelige regler end de danske, og derfor har højrefløjen i dansk politik ikke haft travlt med at kræve det afskaffet.

Hvis det retlige forbehold bliver afskaffet, kan regeringen blive tvunget til at bløde op på den stramme linje over for udlændinge, der sikrede valgsejren i 2001 - for eksempel den omstridte 24-årsregel, der gør det umuligt for unge at hente udenlandske ægtefæller til Danmark.

Den anden grund er, at retsforbeholdet er uendeligt mere kompliceret end de relativt håndgribelige undtagelser fra den fælles mønt og fra forsvarssamarbejdet.

Selv garvede jurister har svært ved at redegøre præcist for, hvornår det retslige forbehold træder i kraft - og det er ikke blevet nemmere af, at Folketinget via særlige aftaler har accepteret, at Danmark alligevel deltager på nogle af de områder, der åbenlyst er omfattet af forbeholdet.

Det mest markante eksempel er Schengen-samarbejdet om åbne grænser, som Danmark er en del af, selv om det i princippet er dækket af forbeholdet.

Et forbehold med mange muligheder
Når det overhovedet kan lade sig gøre, skyldes det, at restforbeholdet er anderledes end de andre forbehold: Mens de tre øvrige forbehold handler om indholdet (euro, forsvar og unionsborgerskab), så handler det retlige forbehold om formen.

Forbeholdet er udformet sådan, at Danmark godt kan deltage i retsligt samarbejde, så længe det foregår på mellemstatsligt plan. På den måde er det nemlig Folketinget, der i hvert enkelt tilfælde skal afgøre, om Danmark er med eller ej. Et godt eksempel er det temmelig vidtgående samarbejde om at udlevere egne statsborgere til andre EU-lande, den såkaldte fælles arrestordre. Her deltager Danmark, fordi samarbejdet netop er mellemstatsligt.

Først når samarbejdet er overstatsligt, må Danmark melde pas. Det særlige ved den overstatslige metode er, at unionen her kan vedtage regler, der er direkte bindende for medlemslandene - og i mange tilfælde kan reglerne vedtages med flertalsafgørelser, altså uden vetoret for det enkelte land.

Netop denne skelnen mellem overstatsligt og mellemstatsligt samarbejde er årsagen til, at den nye traktat kan komme til at gøre ondt på Danmark. For i den nye EU-forfatning vil hele det retlige område blive gjort til overstatsligt samarbejde. Dermed får det retlige forbehold et omfang, som rækker langt videre, end nogen havde forestillet sig, da det blev opfundet.