I 1998 afgav regeringens Opgavekommission en betænkning. Dens opgave havde været at se på den kommunale sektor og specielt på, om fordelingen af opgaver mellem kommunerne, amtskommunerne og staten fortsat var tidssvarende. Kommissionens konklusion var entydig. Den eksisterende fordeling af opgaverne var grundlæggende hensigtsmæssig, og kommissionen satte ikke spørgsmålstegn ved eksistensen af tre politiske og administrative niveauer. Kommissionen føjede yderligere til, at der ikke var problemer på det store og vigtige sundhedsområde, som på det tidspunkt var genstand for megen kritisk opmærksomhed. Og på andre områder som arbejdsmarkedet eller skatteforvaltningen var der enten ingen eller mindre problemer.

I 2004 har en anden regerings Strukturkommission beskæftiget sig med nøjagtig de samme problemer. Formanden var tilmed den samme, og de interesser, der var repræsenteret i Opgavekommissionen, havde også sæde i Strukturkommissionen. Trods lighederne og trods de få år, der er gået, siden Opgavekommissionen afgav sin betænkning, er Strukturkommissionens konklusion den stik modsatte.

Vurderingen er nu, at tiden er løbet fra den nuværende struktur. På områder som sygehusene, skattevæsenet og arbejdsmarkedsadministrationen er problemerne så store, at en reform er påtrængende.

Det gælder, ifølge kommissionens flertal, så meget mere, som det handler om at fremtidssikre den offentlige sektor, så den kan klare de udfordringer, som den demografiske og teknologiske udvikling stiller. Kommissionen sætter selv begreber på det, når den gør den økonomiske og den faglige bæredygtighed til nøglekriterier for indretningen af den offentlige sektor. Begge kriterier bygger på en antagelse om, at der er en stordriftsfordel, som viser sig i form af lavere omkostninger og bedre kvalitet i den offentlige service og forvaltning. Ja, de to kriterier er så viseligt skruet sammen, at de grundlæggende trækker samme vej.

Realiseringen af stordriftsfordele er ikke de eneste kriterier i kommissionens overvejelser. Da opgaven var at finde den rette balance mellem stort og småt, centralt og lokalt, har kommissionen også interesseret sig for andre kriterier. De optræder parvis. Det ene par er hensynet til demokratiet og myndighedernes lydhørhed over for borgerne.

Det er væsentligt, fordi man har været bekymret for demokratiets trivsel og politikernes muligheder for og tilskyndelser til at lytte til borgerne i de større politiske enheder. De to andre kriterier er styrbarhed og nærhed. Det er væsentlige modværdier, fordi det kommunale selvstyre virker inden for nationale rammer, og fordi logikken bag et kommunalt selvstyre samtidig er at give plads til lokale forskelle, som afspejler holdningsforskelle inden for landets grænser. De fire tillægskriterier (demokratiet, lydhørheden, styrbarheden og nærheden) spiller ikke nogen stor rolle for kommissionens anbefalinger. Det hænger sammen med dens logik, som er, at det handler om at sikre de bedste muligheder for at realisere stordriftens økonomiske og faglige fordele, medmindre en strukturreform alvorligt kolliderer med de fire tillægshensyn.

Da kommissionen ikke mener, at det er tilfældet, handler resten af historien om, hvordan man skal indrette fremtidens offentlige sektor, således at stordriftens gevinster er sikre.

Strukturkommissionen har en meget analytisk tilgang til problemet. I betænkningen, som i alt løber op i 1.614 sider, falder tabeller og grafer tæt. Og i modsætning til så mange andre ministerielle rapporter demonstrerer betænkningen, at embedsmændene i sekretariatet har taget et kursus i statistik. Læseren skal gennem et sandt bombardement af test og koefficienter, og man må få det indtryk, at her er der ikke tale om en kommission, der har tænkt og handlet politisk, endsige en kommission, der har løst en politisk bestillingsopgave. Det er anvendt samfundsvidenskab af en art, som umiddelbart spreder glæde på universiteternes politologiske og økonomiske institutter. De problemer, som adskillige samfundsforskere arbejder med, er taget alvorligt. Det samme gælder den empiriske samfundsvidenskabs 'state of the art'-teknikker.

Kan det være bedre? For en gangs skyld får vi en reform, som hviler på et solidt forarbejde. For en gangs skyld er det rationaliteten, der har rådet, inden politikerne træffer beslutninger med måske vidtrækkende konsekvenser.

Desværre kunne det have været meget bedre. Kommissionens brug af de mange hundrede siders analyser er ganske enkelt problematisk. Det bliver kun klart for den, som orker at stave sig igennem betænkningens ulideligt lange og tunge ministerielle prosa. Der er i analyserne, hvad enten de er lavet af sekretariatet, embedsmænd i Finansministeriet og KL eller bestilt ude i byen, intet belæg for eksistensen af entydige stordriftsfordele. Nuvel, økonomisk kan der måske være noget at hente på det administrative område, men det er småt og usikkert. På serviceområderne, som økonomisk betyder noget (folkeskolen, gymnasierne, de andre ungdomsuddannelser, børnene og de gamle samt sygehusene) er der ikke noget at hente, og kommissionen sandsynliggør intetsteds eksistensen af entydige økonomiske stordriftsfordele.

Det gentager sig i analysen af samspillet mellem kommune- og amtsstørrelse og faglig bæredygtighed. Så vagt og elastisk kriteriet end er, må kommissionen konstatere, at der ikke eksisterer noget dokumenterbart problem. En såkaldt fokusanalyse fastslår endog, at der i kommunale embedsmandscirkler ikke engang hersker en utvetydig tro på eksistensen af en sådan sammenhæng.

Det sidste er et instruktivt eksempel på, hvordan kommissionen håndterer sine analyser. Her er der ikke noget i vejen med analysen og dens grundlag. Kontrahenten har oven i købet redeligt anført, at den bygger på data, som hverken tillader generalisering eller de sædvanlige statistiske test, som resten af betænkningen excellerer i, og at man ikke kan drage slutninger med hensyn til årsag og virkning. I alle de andre analyser, som tilsyneladende opfylder den videnskabelige kunsts regler, er der ikke en tilsvarende diskussion af data og deres udsagnskraft, endsige af, om det analyserede problem er meningsfuldt (tag f.eks. spørgsmålet om store kommuners evne til at realisere stordriftsfordele i daginstitutioner). Det anfægter ikke kommissionen. Kapitel for kapitel skrider man fra analyse til opstillingen af de modeller, som politikerne skal vælge mellem. Da glider alle forbeholdene i baggrunden, og budskabet er, at vi skal have større kommuner samt en anden struktur på det regionale område, som også bygger på større enheder.

Begrundelsen er, at det er forudsætningen for den faglige bæredygtighed og den stordrift, som kan sikre, at det offentlige kan klare fremtidens krav om effektivitet og kvalitet. Analyse- og testresultaterne, som sagde, at der ikke var noget i det, at det statistisk var insignifikant, eller at man ikke kunne sige noget om årsag og effekt, smutter i kommissionens mellemregninger.

Der er noget i dette forløb, som påkalder sig stor undren. Det er Venstres rolle. Man skal ikke mange år tilbage, før Venstre markedsførte sig selv som Danmarks Liberale Parti og som det parti, der ville værne om det nære samfund. Det sidste var et samfund med en høj grad af kommunalt selvstyre, der var forankret i enheder tæt på borgerne. Det samme Venstre har i dag en statsminister, som for to år siden gik i rette med tendensen til at henskyde alvorlige politiske spørgsmål til smagsdommere i bl.a. udvalg og kommissioner.

Venstreledelsens engagement i en kommunalreform baseret på store, ja, måske endog meget store enheder, er svært foreneligt med disse synspunkter. De bryder med den liberale forestilling om, at afgørelser skal træffes af folkevalgte politikere og ikke eksperter, for politiske valg skal i et folkestyre ikke gøres til ekspert- og embedsmandsanliggender. De bryder også med forestillingen om, at borgernes ønsker skal have mulighed for at slå effektivt igennem i forhold til de valg, der bliver truffet vedrørende indretningen af den offentlige service. Derfor skal enhederne være så små som muligt, for kun derigennem imødekommer man forskelle i krav og ønsker i befolkningen. Den logik gælder også afvejningen af forholdet mellem den leverede service og borgernes skattebetaling, et forhold, som vejer tungt i liberal tankegang.

Venstres nye linje markerer således et markant brud med både liberalt tankegods og partiets tradition, som holdt helt op til regeringsskiftet i 2001. Det kan være et udtryk for, at man i partiets ledelse er blevet klogere, men i så fald er spørgsmålet, hvori den nye indsigt består. Det forholder sig sådan, at Strukturkommissionen trods dens tilstræbt analytiske tilgang ganske åbenbart har overset, at problemerne også er relevante i andre vestlige lande, og at der derfor foreligger ikke bare mange, men også umådelig solide analyser.

Nogle af dem har den engelske politolog George Arthur Boyne underkastet en kritisk reanalyse. Det er sket ved at inddrage erfaringerne fra USA og Storbritannien. Kendere af Boyne vil vide, at hans kritiske gemyt ikke lader hvad som helst passere, så derfor er der al mulig grund til at tænke sig om, når han konkluderer:

»Det brede mønster i dokumentationen viser alt i alt, at lavere udgifter er et træk, som kendetegner lokale strukturer, som er opdelt i mindre enheder, og som løser mange opgaver. Derimod er konsoliderede strukturer med få enheder og en koncentration af opgaverne på et højt organisatorisk niveau forbundet med større udgifter. Det indebærer, at de tekniske fordele ved store enheder med store markedsandele i form af stordriftsfordele bliver opvejet af konkurrencemæssige og politiske omkostninger, f.eks. i form af hindringer for skattemotiverede flytninger og en svækkelse af offentlighedens kontrolmuligheder«.

Man er altså i den sjældne situation, at Venstres traditionelle og liberalt begrundede forkærlighed for et kommunestyre baseret på direkte valg og små enheder, der løser mange opgaver, har empirisk støtte. Alligevel har Venstre øjensynlig opgivet partiets liberale kommunalpolitik. Hvorfor er ikke klart, men en begrundelse ser ud til at være, at man mener at have fundet en anden og overlegen liberal model. Grundstammen i den er i så fald borgernes frie valg mellem private og offentlige leverandører, og det ser også ud til at være løsninger, som er baseret på organisationsformer, der kan minde om private virksomheder og især virksomheder i selskabsform. For år tilbage var det yderligere en model, som ville styrke brugerindflydelsen og brugerdemokratiet, men det kan somme tider lyde, som om den sidste position nu er overtaget af de radikale.

Om disse modeller foreligger der en betydelig viden. Det viser sig for det første svært at udforme dem på en måde, der sikrer den konkurrence, som man tilstræber. Problemet er, at det frie valg og konkurrencen ikke får lov til at folde sig ud i skyggen af politikere og bureaukrater.

For det andet viser det sig at have nogle utilsigtede konsekvenser i form af øget social segregering, som strider mod den lighedsmålsætning, som også danske liberale bekender sig til. For det tredje er det så som så med tilslutningen til brugerdemokratiet. Spørg bare Ulla Tørnæs!
Der er enanden forklaring på, hvorfor Venstre har forladt den liberale bekendelse til et stærkt kommunalt selvstyre og et lokalt demokrati. Den går ud på, at Venstres ledelse, personificeret ved Anders Fogh Rasmussen, men i høj grad også Lars Løkke Rasmussen, har ladet sig besnære af tidsånden. Den har aldrig været liberal i hverken politisk eller økonomisk forstand. Og den er det heller ikke nu.

Den har i en årrække huseret i skikkelse af en managementtankegang, der er besjælet af forestillingen om den professionelle og handlekraftige leder, der træffer de rigtige (og nødvendige) beslutninger, og som ikke lader sig slå ud af kurs af smålig skelen til borgere og politikere. Det er synspunkter, som er udbredte blandt erhvervslivets ledere, i organisationer som Dansk Industri og i høj grad også blandt embedsmænd i stat og kommuner. Det sære er, at synspunkterne ikke afspejler virkeligheden i de virksomheder, som angiveligt er forbilledet. Det betænkelige er, at de bunder i mistillid til demokrati og politisk kontrol. Samtidig er synspunkterne ikke uden et vist hykleri, for i praksis ser man ingen tendens til at opgive politisk og bureaukratisk indblanding til fordel for markedets selvregulering.

Anders Fogh Rasmussen ynder som bekendt hverken rund- eller studiekredse, og det ville være forkert at se bort fra, at kommunalreformens høje prioritering hviler på et ønske om at demonstrere politisk handlekraft og radikal reformvilje.

En sådan strategi kan måske bunde i en tiltro til, at den vil vække vælgernes beundring og således også tiltrække stemmer til Venstre og måske også de konservative. Det er i så fald en strategi, der er lagt, før Venstres nedtur i meningsmålingerne startede. Men selv da var den usikker. Der er ingen sikre indikationer af, at vælgerne ønsker en kommunalreform med større og endog meget store enheder. Der er heller ikke noget, der tyder på, at vælgerne ønsker sig strukturer baseret på kommunale fællesskaber og samarbejder, endsige selskabslignende bastarder på sygehusområdet. Derimod ved vi og Venstre, at de sætter pris på en offentlig service, der fungerer.

Det sidste kunne også være en offentlig service, som ikke er dyrere end strengt nødvendigt. Dér er et problem, som trænger til både politisk handlekraft og liberal tænkning. For den danske offentlige sektor er slet ikke så ringe endda, men den er altså dyr. I strukturkommission- og kommunalreformsammenhæng har alle ignoreret denne simple kendsgerning. Den er ellers dokumenteret i den ene finansministerielle analyse efter den anden, som også har vist, at der ikke er nogen sammenhæng mellem udgiftsniveau og udgiftsvækst og kvalitet og mængde af den offentlige service. Men for Venstre er det svært at være et både stort og liberalt parti, når 800.000 vælgere er offentligt ansatte, og når personaleorganisationerne mønstrer organisationsprocenter i nærheden af 100.


Litteratur: George A. Boyne: Public Choice and Local Government. Houndmills: MacMillan, 1998.