Kalder man som den franske premierminister Jospin EU's endemål for en føderation af nationalstater, selv om udtrykket er i modstrid med sig selv, kræver det, at stats- og regeringscheferne formår at afklare den politiske opgave bedre, skriver økonomen. Det vil være noget af et kunststykke, EU's regeringschefer skal præstere i 2004, når de skal placere en stor union mellem to stole, den ene nationalstaten og den anden forbundsstaten, føderationen. Det var ikke så svært i 1957, da der kun var seks lande og fire sprog, og man i øvrigt kun skulle håndtere landbrugspolitik og handelspolitik. Men det er blevet sværere og sværere, efterhånden som landenes antal er vokset til femten og sprogene til elleve, samtidig med at den fælles politik nu drejer sig om næsten alt mellem himmel og jord. Nu lægger man op til, at endnu tolv lande skal med, de fleste af dem ret snart. Det er ganske sikkert, at den konstruktion, institutioner og procedurer, som man skruede sammen for 45 år siden, ikke kan bære vægten heraf. Den vil uhjælpelig brase sammen. Noget nyt må sættes i stedet imellem de to stole, for man kan jo kun i drømme være frit svævende. Der må en forfatning til, siger mange - eller rettere en grundtraktat, siger andre. Det må vi overveje grundigt i de nærmest kommende år, sagde regeringscheferne i Nice i december. Og de lægger tilsyneladende op til på deres næste møde i Det Europæiske Råd i Laeken i Belgien at indkalde et konvent, en forsamling af vismænd og godtfolk, som kan drøfte den alvorlige situation og forhåbentlig komme med en praktisk og forståelig løsning. Erfaringerne med at sætte specialister og bureaukrater til det, som man gjorde forud for Maastricht (1991) og Amsterdam (1997), var ikke gode. Nogle af regeringscheferne og udenrigsministrene er kommet med deres egne forsigtige bud på, hvad de anser for at være EU's endemål uden hermed at have bibragt større afklaring. De prøver at holde sig til de to stole, som jo repræsenterer solide systemer, man kender. Den tyske udenrigsminister Joschka Fisher var modigt den første. Han talte klart om, at man ikke kunne basere sig på en føderation i traditionel forstand, for i en sådan måtte nationalstaten forsvinde. Men alligevel endte han op med at foreslå noget, der kunne være en føderation inden i unionen, hvor de lande, som ville gå videre end andre, kunne være med. Denne 'lille' føderation kunne måske skabe sit eget stærke parlament og få en direkte valgt præsident. Kernen heri skulle være Frankrig og Tyskland som de to oprindelige fædre til projektet. Herved kunne disse kernelande blive en trædesten mellem nationalstaten og den store føderation, som alle landene ad åre ville tilslutte sig. Fischer understregede, at selv i denne endegyldige føderation skulle nationalstaterne spille en væsentlig større rolle, end delstaterne gør i den nuværende forbundsrepublik. Det var først, da det tyske socialdemokratiske parti og dermed forbundskansler Schröder et års tid senere kom med deres udspil, at det blev hævdet, at den europæiske føderation bedst kunne opbygges efter den tyske model. Her er mange politiske opgaver (f.eks. socialpolitik og skolepolitik) overladt til delstaterne inden for en overordnet ramme af en Soziale Marktwirtschaftspolitik. Hensigten hermed var også at markere, at der måtte sættes bremser på den tendens, som det eksisterende system i Bruxelles længe har haft til at sætte sig på stadig større dele af nationalstaternes politik - noget som de tyske delstater har følt som en trussel mod deres position. Den franske præsident Chirac var ret hurtigt ude med en høflig afvisning af tanken om en føderation. Han så gerne, at Tyskland og Frankrig sammen med andre dannede en 'pionergruppe', men der var efter hans mening ikke nogen grund til at give den form af en føderation. Det ville være fuldt tilstrækkeligt med et sekretariat, der koordinerede de politikker omkring økonomi og sikkerhed, som man kunne blive enige om. Tony Blair, den britiske premierminister, syntes slet ikke, der var nogen grund til at tale om en forfatning, hvilket man da nok kan forstå, eftersom Storbritannien efter hans opfattelse har levet ganske godt og demokratisk hidtil uden at have en nedskreven forfatning. Han mente nok, at EU kunne blive en supermagt uden at være en superstat. Det blev den franske premierminister Lionel Jospin, som bestemt ikke nødvendigvis mener det samme som den franske præsident, der summerede det første års diskussion om føderation og forfatning op. Han markerede klart, at Frankrig ikke kunne acceptere tanken om en føderation, hvor den udøvende magt, med legitimitet fra Europaparlamentet, skulle have enekompetence i udenrigs- og forsvarspolitik. Den tyske model var derfor uanvendelig. Men han bakkede fuldt op bag tanken om en 'føderation af nationalstater', som også Joschka Fischer havde nævnt, og som i øvrigt var opfundet af en franskmand, Jacques Delors. Jospin erkendte, at statsretligt er det et flertydigt begreb, men netop derfor er det politisk relevant, fordi det afspejler den situation, som EU befinder sig i. Der er allerede stærke føderalistiske kræfter på banen, domstolen i Luxembourg, kommissionen i Bruxelles, centralbanken i Frankfurt for ikke at tale om det fælles indre marked. Men der er stadigvæk et betydeligt mellemstatsligt samarbejde, hvor nationalstaten er uundværlig og fortsat vil være det. Vor egen Lykketoft kunne ikke føje meget til denne debat, da han i august fremlagde de danske EU-visioner. Som de andre mente han, at nærhedsprincippet om, at politiske spørgsmål ikke skal løses på et højere niveau (EU) end nødvendigt, skal styrkes, hvilket også vil indebære en stærkere rolle for de nationale parlamenter i beslutningsprocessen. For ham var EU blot et effektivt instrument til at løse fælles problemer og ikke en størrelse på vej mod en forbundsstat. Der var ifølge Lykketoft ingen grund til at kaste sig ud i »komplicerede debatter om en EU-forfatning, et kompetencekatalog eller oprettelse af et nyt andetkammer«. Men for at skabe større folkelig opbakning omkring unionen burde man udarbejde en grundtraktat, som skulle være en folkeudgave af den senest reviderede traktat sammen med det vedtagne charter for borgernes rettigheder. Når den franske premierminister talte om unionen som en »føderation af nationalstater«, så betød det ifølge Lykketoft på godt dansk et »forpligtende fællesskab af nationalstater«. Dermed var det slået fast, at dansk Europapolitik i sit udtryk ikke har rokket sig en tøddel siden 1970'erne. Dengang understregede Anker Jørgensen gang på gang, at EF drejede sig om et »stadigt mere forpligtende samarbejde«. Hermed tænkte han nok på, at præsident Pompidou i oktober 1973 havde besvaret hans spørgsmål om, hvad den af ham foreslåede union egentlig var, med den enkle forklaring at »det er, hvad vi alle kan blive enige om«. Om Jospin kan give en mere fyldestgørende forklaring på, hvad han mener med en »føderation af nationalstater«, er nok tvivlsomt. Som sagt erkender han, at det er et politisk opportunt udtryk uden nogen entydig statsretlig mening. I forhold til hidtidige begreber er det selvmodsigende. Ingen eksisterende føderation, selv ikke hvis den kalder sig for en konføderation (statsforbund) som Schweiz, består af nationalstater. En føderation består af delstater som i USA, Länder som i Tyskland eller af kantoner som i Schweiz. Begrebet 'nation' knytter sig disse steder til føderationen, også blandt schweizerne, som jo er mindst lige så nationalbevidste som andre europæere. Man burde egentlig tale om en nationalføderation af delstater. Det, Jospin og Fischer foreslår, er derfor, at EU skal vende føderationen på hovedet, så at sige. Det bliver en drøj opgave for forfatningsjuristerne. Blandt Europatraditionalisterne, men også blandt skeptikerne, hører man ofte, at EU er stærkt på vej mod føderationen, men at politikerne, og ganske særligt de danske, ikke vil fortælle denne sandhed til deres vælgere. Argumentet er, at medlemslandene »igennem de forløbne 30-40 år igen og igen har måttet bøje sig i støvet for et helt unikt europæisk retssystem, der ikke lader andre føderale systemer meget tilbage at ønske«. (Marlene Wind i Weekendavisen 19. oktober). Den gud i EU-maskineriet, der således, om end langsommeligt, vender alt til det bedste og presser nationalstaterne ind i en føderation, er domstolen. Det er dommerne i Luxembourg, der gennem deres fortolkning af traktat- og direktivteksterne således skaber 'borgernes Europa', unionen på vej mod føderationen. Det ville unægtelig være en ganske ny og hidtil uset måde at skabe en politisk enhed, nationalstat eller føderation på. Ganske vist siger fortalen til Jyske Lov at »mæth logh scal land byggiæs«, men det var dog Valdemar Sejr, magtens indehaver, der gav loven. Jura kan ikke fortrænge politik, selv om der er dem, der hævder, at EU netop er et eksempel på, at ret kan erstatte magt. Det er omvendt: Ret må basere sig på magt. Ellers kan den ikke håndhæves. Derfor gælder retten ikke længere, end magten rækker. Når man diskuterer føderalisme, drejer det sig om, hvordan magten er fordelt mellem de forskellige regeringslag inden for den politiske enhed, det være sig nationalstaten eller føderationen. Den kan være stærkt koncentreret som i Frankrig, eller meget decentral som i Schweiz. Men en afgørende del af magten er aldrig fordelt. Våbenmagt (udenrigs- og forsvarspolitik) og pengemagt (valuta- og pengepolitik) ligger entydigt hos den centrale magt, staten, også i den mest decentrale føderation. Det er disse to former for magt, der indgår i begrebet 'højpolitik', high politics. Al anden form for politik og magtudøvelse kan principielt udspille sig på lavere regeringslag, delstater, provinser, amter, kommuner osv. Det danske rige omfattende Danmark, Færøerne og Grønland er et udmærket eksempel på en magtfordeling hvor store dele af det, man kan kalde lavpolitik, low politics, er fordelt ud til de tre områder. Den politik, der udformes inden for EU, er næsten udelukkende lavpolitik. Det karakteristiske ved lavpolitik er, at det i sin udformning sker ved en varetagelse af modstridende interesser. Det er det, som et lands parlament beskæftiger sig med gennem lovgivningen, hvor de forskellige politiske partier varetager deres vælgeres interesser bedst muligt. Det drejer sig næsten alt sammen om at tilstræbe en særlig indkomst- og byrdefordeling. Og de folkevalgte gør det under ansvar over for vælgerne, folket. Inden for EU er der på samme måde en stadig modstrid mellem interesserne, her de nationale interesser. Man har søgt at nedtone denne strid i Europaparlamentet for at give plads til de traditionelle højre-venstre-partiinteresser, men uden større held. Det er jo ikke her, den europæiske politik for alvor udspiller sig. Det sker i ministerrådet. Derfor den pinagtige strid i Nice om stemmevægte i det forum. Intet sted kommer denne politiske kamp mere til udtryk end på møderne i Det Europæiske Råd. Her kommer samtlige regeringschefer altid ud bagefter og forklarer verdenspressen, hvorledes de har forsvaret den nationale interesse. Det karakteristiske ved højpolitik er derimod, at det drejer sig om varetagelse af den fælles interesse. Den kommer inden for den politiske enhed, nationalstaten eller føderationen, til udtryk i bestræbelsen på at sikre freden og friheden (ved våbenmagt) og den økonomiske stabilitet og fremgang (ved pengemagt). Den udformes egenhændigt af regeringen under ansvar over for parlamentet, netop fordi det er den fælles interesse, som her skal varetages. Hvor godt den så bliver det, kan man diskutere bagefter. Der er ikke noget udemokratisk herved. Det fremgår også af den danske grundlov, hvor det i par. 19 siges, at »Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender« og i par. 26, at »Kongen har ret til at lade slå mønt ...«. Lad det for en ordens skyld blive noteret, at alle, der går i gang med at studere den danske grundlov, bør vide, at næsten hver gang der står 'kongen', skal man læse 'regeringen' eller 'statsministeren'. Det ulykkelige (eller lykkelige vil nogen sige) ved EU er, at der ikke er nogen 'konge'. Derfor kan EU ikke føre højpolitik. Der er ingen til at varetage den fælles interesse. Derfor bliver det kun til strid om modstående interesser, og den fælles interesse i fred og stabilitet går let fløjten. Man har i de sidste tredive år søgt at udforme en fælles udenrigspolitik, og i de sidste ti år også en fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Men det er kun blevet til løse ord og gode hensigter. Hver gang et alvorligt spørgsmål opstår, stikker enten den franske præsident eller den britiske premierminister af sted på egen hånd til Rusland eller USA for at sætte sig selv og sin egen nationale interesse i fokus. Årsagen til, at det europæiske projekt har så svært ved at blive en politisk enhed (kald det så en føderation) og dermed udvikle en regeringsmagt, der kan føre højpolitik, er, at det i sit udspring var et forsøg på at afpolitisere europæisk politik. Det var jo den højpolitiske strid mellem nationalstaterne, som havde bragt kontinentet ud i to blodige borgerkrige i første halvdel af det 20. århundrede. Derfor skulle den form for politik fortrænges, og Jean Monnet fik i 1951 overbevist den franske udenrigsminister Robert Schuman og den tyske forbundskansler Konrad Adenauer om, at det kunne ske ved at lægge den europæiske kul- og stålproduktion ind under en overnational (og dermed upolitisk) Høj Myndighed. At Frankrig herved fik varetaget en væsentlig national interesse i at kunne kontrollere Tysklands våbensmedje i Ruhr- og Saarområdet uden at besætte eller annektere det, som man gjorde med så ulykkeligt resultat efter Første Verdenskrig, var en sag, man ikke talte så meget om. Det var Jean Monnet, som blev den første præsident for den Høje Myndighed. Men at kul- og stålproduktion i løbet af få år blev uinteressant for højpolitik, havde han ikke forudset. Den oprigtige og folkelige interesse i at bevare den europæiske fred kunne ikke tilfredsstilles i det magtesløse Europaråd. Yderligere skuffet blev man, da det ikke lykkedes at udbygge Kul- og Stålunionen med traktater for et forsvarsfællesskab og et politisk fællesskab. Her stillede den franske nationale interesse sig i vejen, og briterne fandt overhovedet ingen interesse i noget overnationalt. Al den europæiske retorik om fredens bevarelse blev derfor hægtet op på Det Europæiske Økonomiske Fællesskab som blev iværksat i 1957. Det er dog alt sammen lavpolitik. Det giver anledning til en masse strid om den lovgivende magt og det demokratiske underskud. Men det er ikke højpolitik, dvs. politik der sigter mod at opretholde fred og økonomisk stabilitet i forhold til omverdenen, udøvet af en regeringsmagt. »Hov, stop!«, vil nogle hertil sige. Hvis penge- og valutapolitik er højpolitik, så gør EU netop nu et stort spring ind i højpolitik med euroen, den monetære union og Den Europæiske Centralbank. »Nej«, vil jeg svare, »her er der ikke tale om politik, tværtom«. Ganske som det var tilfældet med Kul- og Stålunionen i 1951, så er ØMU'en et forsøg på afpolitisering af europæisk politik. Man har sagt det ganske tydeligt, med støtte i den herskende økonomiske teori, at penge- og valutapolitik skal fjernes fra politikerne og lægges i hænderne på en teknokratisk centralbank, som ikke må være under politisk indflydelse. At den afgørende beslutning om ØMU'en i 1991 blev drevet frem af en stærk fransk national interesse i at tæmme den tyske forbundsbank, gør blot parallellen til 1951 endnu tydeligere. Om det på længere sigt kan lade sig gøre at afpolitisere og teknokratisere pengemagten, vil tiden vise. Men lad os blot med Jospin kalde EU's endemål for en føderation af nationalstater. I den eksisterende begrebsverden er dette udtryk i modstrid med sig selv. Hvis ikke stats- og regeringscheferne formår bedre at afklare og aftegne den politiske opgave, de stiller sig selv ved at tale om en europæisk forfatning, kommer juristerne på en umulig opgave. Og imens vi venter på, at der skal dukke statsmænd eller -kvinder op i europæisk politik, så vil den manglende europæiske højpolitik blive varetaget af USA ved hjælp af NATO og dollaren, som tilfældet har været i de sidste halvtreds år. Erik Holm udgav tidligere på året bogen 'The European Anarchy, Europe's Hard Road into High Politics' på Handelshøjskolens forlag.