Danmark har gennemgået en bemærkelsesværdig udvikling fra enevælde til et moderne liberalt demokrati. Denne udvikling har været præget af en række centrale institutioner og normer, som har sikret stabilitet og høj demokratisk kvalitet. Men selv om Danmark ofte fremhæves som et mønstereksempel på et velfungerende demokrati blandt udenlandske forskere og meningsdannere, er der stadig oplagte muligheder for at gøre det bedre og stærkere.
I bogen ’Dansk demokrati i perspektiv’, som er skrevet i forbindelse med Magtudredningen 2.0, afdækker vi den historiske baggrund for udviklingen af det danske demokrati, dets status i dag, og hvilke udfordringer det står over for.
Vi fokuserer på de grundlæggende institutionelle træk, som sikrer, at borgerne kan vælge deres ledere og udøve deres grundlæggende politiske rettigheder, mens magthaverne bliver holdt ansvarlige for deres beslutninger.
Flere andre elementer i samfundet og det politiske system er relevante for et fuldt funktionsdygtigt demokrati. Omvendt kan demokratibegrebet let udvandes, hvis det omfatter alle tænkelige aspekter af politisk deltagelse og sociale og økonomiske forhold, der opfattes som vigtige og værdifulde. Langt de fleste fra højre til venstre i det politiske spektrum er til gengæld enige om, at institutionerne i den snævre definition udgør kernen i et demokrati.
Vores vurderinger bygger netop på sammenligninger historisk og internationalt. Som den amerikanske politolog og sociolog Seymour Martin Lipset understregede: »Den, der kun kender ét land, kender intet land«.
Med andre ord kan vi kun forstå styrkerne og svaghederne ved det danske demokrati ved at se det i en historisk og international kontekst. Ligeledes opnår vi en bedre forståelse af årsagerne til den specifikt danske demokratiske udvikling ved at sammenligne med lande, der kunne have taget samme vej, men alligevel endte på en mere autokratisk vej.
Danmarks demokratiske udvikling var hverken en pludselig revolution eller en naturlig evolution, men resultatet af en gradvis og forholdsvis fredelig tilpasning mellem stat og samfund. Der var tilbageslag og optræk til revolution, men de blev ikke for alvor realiseret.
I udgangspunktet var Danmark formelt set et af de mest absolutistiske lande i Europa, da de enevældige konger rådede. Det ændrede sig, da grundloven blev vedtaget i 1849, så borgerne kunne nyde godt af et repræsentativt parlament (baseret på en – for samtiden – forholdsvis omfattende valgret), liberale frihedsrettigheder og øget retssikkerhed, bl.a. ved at regering og forvaltning stod til ansvar for loven.
I 1901 blev parlamentarismen indført, hvilket betød, at regeringen skulle have Folketingets tillid. Her blev stemmeafgivelsen også hemmelig, så det blev sværere at presse vælgerne til at stemme noget bestemt. I 1915 fulgte den almene og lige valgret, som sikrede stemmeret for kvinder og tyende, og med grundlovsændringen i 1953 blev det danske demokrati yderligere konsolideret, da parlamentarismen blev indskrevet. I praksis var det liberale demokrati altså mere eller mindre etableret i 1915, men først formelt fra 1953.
Den demokratiske udvikling i Danmark kan bedst forklares som resultatet af en række gensidigt afhængige baggrundsbetingelser, der tilsammen skabte et solidt grundlag for en fredelig og fremadskridende politisk forandring frem mod liberalt demokrati.
Den første og mest fundamentale af disse var udviklingen af en forholdsvis neutral og effektiv stat under enevælden. I traditionel politologisk og politisk-teoretisk tænkning er staten demokratiets fjende, da den fungerer efter principper om hierarki og autoritet og historisk ofte har været diktatorers instrument til at undertrykke befolkningen.
Staten under enevælden blev da heller ikke udviklet med henblik på en demokratisk udvikling. Men i forhold til andre europæiske lande som Frankrig og Preussen dominerede statsapparatet i Danmark måden, politik blev udformet og forvaltet på, fra kongen i toppen til det lokale niveau. Først og fremmest var fordelen, at landadlen ikke havde de politiske og administrative privilegier, den tidligere havde haft.
Af den grund kunne den danske stat medvirke til at skabe nogle af Europas mest gennemgribende landbrugsreformer i slutningen af 1700-tallet og begyndelsen af 1800-tallet, som over tid medførte en mere økonomisk selvstændig og politisk bevidst bondebefolkning end i f.eks. Preussen.
Bondebefolkningens tidlige tilknytning til staten gjorde den samtidig mindre revolutionær end i f.eks. Frankrig. På den baggrund opstod efterhånden et stærkt civilsamfund præget af først bondebevægelsen og senere arbejderbevægelsen, som fik brede dele af befolkningen til at organisere sig og stille krav om politisk indflydelse.
Disse bevægelser var ikke blot sociale og økonomiske fællesskaber, men også skoler i demokrati, hvor almindelige borgere lærte at diskutere, organisere sig og vælge deres ledere. Den kollektive mobilisering førte også til fremkomsten af stærke politiske partier, der dannede bro mellem de folkelige bevægelser og staten.
Overordnet set klarer Danmark sig virkelig godt på internationale målinger af demokratiniveauet i dag. Ifølge Varieties of Democracy (V-Dem), som leverer den i forskerkredse mest anerkendte oversigt, ligger Danmark nummer ét i verden med en værdi på 0,92 på en skala fra 0 til 1. På en anden rangering foretaget af Freedom House scorer Danmark 0,97, hvilket giver en sjetteplads lige i kølvandet på Finland, New Zealand, Sverige, Norge og Canada. Nærmest uanset hvilket demokratimål vi kigger på, ligger vi i den globale top-10.
Men selv om Danmark klarer sig godt på de fleste områder, er der også en række institutionelle svagheder på områder, hvor vi klarer os mindre godt end flere sammenlignelige lande som Finland, Norge, Sverige og Tyskland. Dernæst er der en række udfordringer for demokratiets robusthed på længere sigt.
Kradser vi i overfladen, ser vi, at ytringsfriheden for det første ikke er stærkt beskyttet i grundloven, så de danske domstole ofte vælger at henvise til den europæiske menneskerettighedskonvention i principielle sager. Der findes ikke klare forfatningsmæssige garantier for denne grundlæggende rettighed – kun et forbud mod censur. Det betyder, at den kan begrænses gennem almindelig lovgivning, som vi senest oplevede i forbindelse med koranloven.
Derudover lever offentlighedsloven ikke op til de højeste standarder for offentlighed i regeringsførelse og administration pga. begrænset aktindsigt. Den gælder endda politisk beslutningstagning, hvor indskrænket adgang til relevante dokumenter i betydelig grad forhindrer medier og borgere i at gå politikerne efter i sømmene. Når man kan få det til at fungere i Sverige og Norge med mere åbenhed, burde vi også kunne.
Desuden er der spørgsmålet om politisk finansiering af de politiske partier. Den manglende gennemsigtighed omkring private donationer til partier skaber risiko for, at økonomiske interesser kan påvirke den politiske proces. Partistøtten reguleres ikke tilstrækkeligt, og det er svært for offentligheden at få indsigt i, hvem der støtter partierne økonomisk. På dette område er vi nærmest bundskrabere i europæisk sammenhæng trods nogle nylige justeringer.
Slutteligt fortjener det større opmærksomhed, at valgret til folketingsvalg er forbeholdt danske statsborgere med fast bopæl i Danmark. Det betyder, at omkring 10 procent af voksne med fast ophold i Danmark, primært fra andre europæiske lande, ikke har valgret til Folketinget. Og danske statsborgere bosat uden for rigsfællesskabet i mere end to år mister som udgangspunkt deres ret til at stemme.
Denne kombination gør Danmark til et af de mest restriktive lande med hensyn til valgret. Der er en spænding mellem en traditionel opfattelse af statsborgerskab og bopæl som grundlag for valgret og en mere inkluderende tilgang, der ville give flere personer med stærke relationer til Danmark mulighed for at stemme, som fortjener mere diskussion.
Demokratiniveauet er én ting, men en anden er, hvor robust demokratiet er. Erfaringerne fra lande som Ungarn, Polen og USA viser, hvordan demokratiske normer kan udhules, hvorved kerneinstitutionerne bringes i fare.
I Ungarn har Viktor Orbán systematisk omformet det politiske system ved at begrænse mediernes frihed, ændre valgsystemet til egen fordel og svække domstolenes uafhængighed. I Polen gennemførte den forrige regering juridiske reformer, der undergravede retsstatens uafhængighed. Selv i USA har angrebet på Kongressen 6. januar 2021 udfordret normerne for fredelig magtoverdragelse, og Trumps igangværende opgør med ’den dybe stat’ og politiske modstandere er ildevarslende.
Overordnet set foregår demokratisk tilbagegang i dag typisk gradvist og implicit anført af en valgt regering. Den underminerer retsvæsenets uafhængighed og parlamentets kontrolinstanser, mens kritiske medier og civilsamfundsorganisationer udsættes for pres gennem diskriminerende lovgivning og administration, der begrænser deres aktiviteter. Ofte er det først til sidst, at regeringen udnytter sin styrkede position til at manipulere valgene, så modstanderne har meget lille chance for at vinde.
I Danmark er situationen heldigvis markant anderledes. Der er ikke stærke tegn på udfordringer af kerneinstitutionerne, og gængse krisesignaler lyser hverken gult eller rødt.
Graden af polarisering mellem befolkningsgrupper og partier er forholdsvis lav. Med andre ord betegner politiske modstandere sjældent hinanden som deciderede fjender. I de mest polariserede lande som USA bekriger politikerne hinanden med alle midler, og deres tilhængere er mere tilbøjelige til at acceptere udemokratisk adfærd fra egne rækker.
Anti-pluralistiske partier, som hverken anerkender andre partiers eksistensberettigelse eller de eksisterende demokratiske institutioner, har heller ikke nydt stor succes i Danmark. Også den folkelige opbakning til demokratiet er høj, og selv om den i et vist omfang afhænger af, om vælgerne anser demokratiet som befordrende for deres egne politiske mærkesager, er denne måde at tænke om demokratiet på mindre fremherskende herhjemme end i andre lande.
Samtidig har Danmark sine egne udfordringer. Vi har allerede nævnt problemer mht. ytringsfriheden, offentlighed og private bidrag til politiske partier. Derudover er det vigtigt at være opmærksom på, at de danske demokratiske institutioner i høj grad hviler på normer frem for formelle regler. Det forhold gør dem sårbare, hvis en flertalsregering – særligt en etpartiregering – med slette ambitioner kommer til magten. Denne skrøbelighed gælder især på fire områder.
For det første valgmyndighederne. I Danmark er det Indenrigs- og Sundhedsministeriet, der står for afholdelse af folketingsvalg, folkeafstemninger og valg til kommunalbestyrelser. Samme ministerium administrerer også den statslige partistøtteordning, gransker vælgererklæringer og fungerer som sekretariat for Valgnævnet.
Da ministeriets ledelse udpeges af den siddende regering, er der ikke mange hindringer i vejen for at indsætte partiloyale støtter og potentielt manipulere valgprocessen. Et skridt på vejen kunne være at lade sig inspirere af Norge og Sverige, hvor man har etableret en formelt set mere uafhængig enhed til at klare valgrelaterede opgaver.
For det andet sker udnævnelsen af dommere i Danmark formelt via justitsministeren efter indstilling fra Dommerudnævnelsesrådet. Rådet fungerer i praksis uafhængigt, men en flertalsregering kan i princippet underminere systemet og udpege dommere med politiske loyaliteter og dermed påvirke retsvæsenets uafhængighed. Selv om demokratiske hensyn taler for en grundlæggende ministeriel kontrol med dommerstanden, er det netop i lyset af eksemplerne på demokratisk tilbagegang fra udlandet værd at diskutere, om domstolenes autonomi er tilstrækkelig.
For det tredje hviler de offentlige mediers (såsom DR’s) politiske uafhængighed hovedsageligt på normer om armslængdeprincippet og bred indflydelse på bestyrelsessammensætning snarere end stærke garantier. Hvis f.eks. en flertalsregering vælger at presse medierne økonomisk, ændre støtteordninger eller placere loyale personer i diverse organer, kan den underminere den frie presse.
For det fjerde har Danmark en stærk tradition for kvalifikationsbaseret ansættelse af embedsmænd, men systemet er sårbart over for omfattende politisering på alle niveauer. På den ene side er det demokratisk legitimt, at ministre har mulighed for at afskedige og udpege embedsmænd for at sikre, at regeringens politik kommer igennem.
Men hvis hensyn til embedsmændenes politiske præferencer og loyalitet over for ministrene vægter for højt, kan det blive kontraproduktivt ud fra et demokratisk perspektiv, fordi det både kan underminere embedsværkets kompetencer og upartiskhed. En stat, som regeringen kan anvende til systematisk at diskriminere oppositionen, er gift for den højtbesungne tillid, vi danskere nærer til staten og hinanden.
De danske demokratiske kerneinstitutioner fungerer godt i dag. Men deres afhængighed af normer frem for (også) formelle begrænsninger, gør dem sårbare. Disse udfordringer viser, at selv et demokratisk foregangsland som Danmark ikke kan tage sin demokratiske kvalitet for givet.
Det nævner vi ikke for at skabe panik. Ingen alarmklokker ringer lige nu i forhold til kerneinstitutionerne, ligesom der ikke er udsigt til at få en autokratisk sindet regering.
Vi siger det for at skabe grobund for en løbende diskussion, der ved at studere internationale eksempler og egne historiske erfaringer kan angive mere kvalificerede diagnoser af det danske demokrati og mulige løsninger på vores demokratis udfordringer. Det er ikke sikkert, at diskussionerne fører til radikale reformforslag, og det er heller ikke et mål i sig selv. Men debatten er nødvendig for at sikre, at det danske demokrati forbliver levedygtigt og velfungerende.
fortsæt med at læse
