Lande i det globale syd opfatter Danmark som en langt mindre hjælpsom partner end for ti år siden, ifølge en respekteret undersøgelse blandt alle slags ledere i det globale syd (Listening to Leaders 2025). Og det er stik imod hensigten i den nye udviklingspolitiske strategi, som vil have ligeværdige partnerskaber.
Udviklingsbistanden skal ifølge strategien i langt højere grad reflektere danske interesser, hvor vi er ærlige om, hvad der er i dansk interesse. Men jeg savner en ærlig offentlig debat om, hvad der egentlig er i dansk interesse. Siden strategien blev lanceret i juni, har jeg optalt 8 relevante artikler eller debatindlæg i de landsdækkende dagblade. To af dem skrevet af udenrigs- og udviklingsministeren selv.
Der har været konflikter i verden, der har stjålet overskrifter. Mulige debattører har måske været tilfredse med, at Danmark, som et af meget få lande i verden, holder fast i et bistandsniveau på det FN anbefalede 0,7 procent af BNI i en tid, hvor mange lande skærer voldsomt ned på bistanden.
Uanset årsag er det en skam, at der ikke har været mere debat om indholdet af vores udviklingspolitik. For måske er det netop den interessedrevne udviklingspolitik der gør, at vi daler i partnernes anerkendelse.
Jeg har i tidligere forskningsartikler beskrevet, hvordan bistanden over en lang årrække har fået flere og flere formål. Vi har tidligere lyttet meget til, hvad der var partnerlandets dagsorden og så set på, hvordan vi fra dansk side bedst kunne bidrage til den. Men siden er der kommet fx migrationspolitiske og senest geopolitiske interesser med i spillet.
Når vi ikke har en ærlig debat om, hvad Danmarks interesse med bistanden egentlig er, så bliver det umuligt at vide, hvordan vi skal vurdere udviklingssamarbejdet. Er bistanden en succes, når den skaffer nye allierede? Når den bidrager til danske investeringer? Eller når den skaber mere direkte udviklingseffekter? Kan den altid det hele på en gang?
Strategien er fuld af overordnede hensigtserklæringer, som det er nemt at være enig i. Dermed giver den regeringen et enormt råderum over, hvordan ca. 23 milliarder kroner årligt anvendes. For eksempel skal vi ‘turde at tænke nyt.’ Sætningen fremstår nærmest indholdstom, for kan man forestille sig det modsatte? Og har vi ikke før været nytænkende?
Strategiens fem prioriterede indsatsområder fremstår ligeledes mest i skitseform. I kort udgave er de (i) jobskabelse og økonomisk vækst; (ii) responser på konflikter; (iii) retfærdig grøn omstilling; (iv) forsvar for demokrati og menneskerettigheder, og (v) uddannelse og sundhed. Alle fem lyder i overskriftform fornuftige. Men indenfor hvert af dem er der dilemmaer, som strategien slet ikke tager stilling til. Nedenfor beskriver jeg et par af dem.
For eksempel skal vi »med afsæt i en menneskerettighedsbaseret tilgang til udvikling støtte et stærkt, uafhængigt og mangfoldigt civilsamfund, frie medier, og et uafhængigt retssystem. Det er i Danmarks interesse’ (s 28). Samtidig skal vi ‘tage afsæt i en realistisk vurdering af den verden, vi agerer i. Vi skal også tale med dem, vi ikke er enige med’. Her skinner udenrigsministerens ’pragmatiske idealisme’ igennem.
Det lyder godt, men strategien fortæller os ikke, hvad det at være pragmatisk konkret vil sige. I min vurdering er der mange gode eksempler på pragmatisme baseret på realistiske vurderinger i vores udviklingssamarbejde. Indsatser, som har skabt resultater. Fx har Danmark haft et udviklingssamarbejde med Uganda siden slutningen af 1980’erne, hvor præsident Museveni og hans befrielsesbevægelse vandt borgerkrigen og kom til magten. Siden er Uganda langsomt blevet mere autoritært, og den politiske korruption er steget.
Det har Danmark måttet navigere i og langt hen ad vejen med succes. Danmark har blandt andet bidraget til bedre vandforsyning i fattige landdistrikter og støttet en række stærke civilsamfundsorganisationer.
Men over tid har Danmark pga. den politiske udvikling i Uganda været nødt til hele tiden at tænke nyt, at omdirigere støtten, så vi er gået uden om det offentlige budget; at justere støtten til demokrati og menneskerettigheder på måder, der gjorde en forskel men samtidig virkede mindre konfrontatorisk overfor regimet; og alligevel at kunne tage den svære politiske dialog om menneskerettigheder med regeringen. Dygtige ambassadefolk har gennem årene formået, og formår fortsat, at gå den svære balancegang.
Med andre ord: de har været i stand til at tænke nyt og innovativt og samtidig være ærlige om vores værdier og interesser. Resultatet er, at vi gennem fyrre år har haft et langt partnerskab med Uganda og masser af ugandiske organisationer, hvor vi blandt andet har bidraget til, at mennesker har fået et bedre liv.
Spørgsmålet om, hvor længe Danmark skal blive i Uganda, efterhånden som det bliver mere autoritært, har været rejst i debatten, særligt når oppositionsmedlemmer som den kendte musiker Bobi Wine har besøgt Danmark og fortalt om de umulige betingelser, oppositionen har at arbejde under. Det kan klart diskuteres, hvad Danmark kan være med til her. Det, at vi fortsat kan være i landet med et udviklingssamarbejde, der giver resultater, er for mig at se klart et udtryk for pragmatisme.
Men er det også pragmatisme aktivt at opsøge et samarbejde med nabolandet Rwanda, hvor regimet er endnu mere repressivt end Musevenis Uganda. Her bliver oppositionsmedlemmer ikke alene chikaneret men decideret slået ihjel, endda mens de er i eksil.
Der er både fordele og ulemper for Danmark ved at indlede et udviklingssamarbejde med Rwanda. Rwanda har vist interesse i et samarbejde om asylansøgere, mens Danmark gerne vil finde et tredjeland udenfor EU til asylbehandling. Og Rwanda er et relativt korruptionsfrit land, så der er mulighed for, at bistandsmidlerne kan blive anvendt effektivt til formål som fx klimarobust landbrug.
Men hvordan vejer man disse fordele op mod at ville forsvare menneskerettigheder og demokrati? Dette trade-off mellem forskellige aspekter af ’Danmarks interesser’ – her de migrationspolitiske og de værdipolitiske – er ikke blevet offentligt debatteret i forbindelse med den udviklingspolitiske strategi.
Ej heller har vi taget i betragtning, at Rwanda er et kontroversielt valg af partner set i visse andre afrikanske landes øjne. Sydafrika ser meget skeptisk på Rwanda pga præsident Kagames støtte til M23 i Congo og vil være uforstående overfor, hvorfor Danmark åbner en ambassade her. Men Sydafrika vil vi gerne være gode venner med, set i geopolitikkens lys. Så hvordan vejer vores migrationspolitiske interesse her op mod interessen i at have geopolitiske allierede?
Indsatsområdet ’Jobskabelse, økonomisk vækst, handel og investeringer’ fokuserer på, hvordan vi gennem nye og målrettede erhvervsinstrumenter kan bidrage til at skabe jobs til de store ungegenerationer i det globale syd.
Vi skal, så at sige, investere os til udvikling. Danmark afsætter i stigende grad bistandsmidler til at fremme private investeringer, til at »få en krone til at vokse til fire«. Der er uden tvivl en stor finansieringskløft.
Skal vi nå blot i nærheden af 2030 Bæredygtighedsmålene, som både drejer sig om at gøre det af med fattigdom og at skabe bæredygtig udvikling, er der behov for langt flere midler end det, som bistand alene kan byde ind med.
Men også her er der masser af dilemmaer: Hvilke investeringsinstrumenter skal vi benytte os af? Impact Fund Denmark (det tidligere IFU) er et af regeringens foretrukne instrumenter, og det er sikkert et godt valg til store investeringer, der giver afkast, også på det grønne område.
Et eksempel er den store vindmøllepark ved Lake Turkana i Kenya, som har bidraget til landets grønne energiforsyning, og som sandsynligvis ikke ville have fundet sted uden de danske bistandsmidler gennem både IFU og Danmarks Eksport og Investeringsfond (EIFO). Investeringssatsningen har også den fordel, at jobskabelse er noget, som partnerregeringer og organisationer i de fleste udviklingslande vil have. De politiske ledere kan vinde valg på at skabe jobs. Så her er et område, hvor der er potentiale for en win-win situation, hvor danske interesser stemmer overens med partnerlandenes.
Men måske er store investeringer ikke den bedste måde at skabe mange nye jobs på. I de fattige lande er op mod 70 procent af arbejdsstyrken beskæftiget i landbruget. Nye jobs opstår primært, når små produktionsenheder baseret på landbruget, de såkaldte, ’agribusinesses’, kommer i gang. Her er det ikke investeringer i millionklassen, der er brug for. Snarere er det vigtigt at små iværksættere kan få god adgang til relativt billige lån.
Men sådanne små virksomheder, som jo udgør næsten hele privatsektoren i lavindkomstlande, er for små til at investeringer fra Impact Fund Denmark når dem. Impact Fund Denmark har generelt et minimum på 25 millioner kroner.
Indsatsområdet ’Retfærdig, bæredygtig og grøn omstilling’ indledes med en omtale af de globale klimaudfordringer som ikke kan løses uden »investeringer i både bæredygtig og grøn omstilling, klimatilpasning, sundhedssikkerhed, opkvalificering og omskoling«.
Igen er det svært at være uenig. Men strategien efterlader os med meget lidt viden om, hvilke kriterier der skal guide os i, hvor og hvordan de grønne bistandsmidler skal anvendes. Der er mindst to nøgleaspekter, der bør debatteres mere. Det ene går på balancen mellem reduktion (af CO2) og tilpasning til klimaforandringerne. Udfasning af fossil energi (reduktion) kan kun ske i lande, der forbruger fossil energi og dermed har et vist økonomisk udviklingsniveau. Samtidig er det de fattigste lande, der udleder meget lidt CO2, der er de mest sårbare over for klimaforandringerne og har behov for støtte til at modstå tørke og oversvømmelser, fx i form af at bygge diger, at indføre advarselssystemer eller at introducere tørkerobuste afgrøder.
Danmark støtter reduktion gennem et stort antal globale fonde og også gennem vores myndighedssamarbejde på energiområdet. Her etablerer myndigheden, fx Energistyrelsen, partnerskaber med tilsvarende myndigheder i samarbejdslande og kan assistere med fx modeller for udfasning af fossil produktion.
Vores diplomatiske ’superværktøj’ kalder strategien det. Der er mange fordele ved myndighedssamarbejdet, men det er ikke gearet til at nå de fattigste og eksisterer hovedsagelig i mellemindkomstlande som Kina, Indonesien eller Sydafrika.
Strategien fastholder et mål om, at 60 procent af den grønne bistand skal være til tilpasning, men generelt mangler vi en diskussion af, hvor stor en andel af den grønne bistand skal gå til høj og mellemindkomstlande i hovedsagelig Asien, og hvor stor en andel der skal gå til de fattigste dele af verden, som særligt er i Afrika. De fattigste lande efterspørger tilpasningsbistand, så der kan være gode argumenter for at støtte denne type bistand.
Det andet element går på, hvordan vi, udover at balancere mellem lav og mellemindkomstregioner, vælger de specifikke lande, som vi fokuserer vores grønne bistand i. Malawi og Mozambique er to af de fattigste og mest klimaudsatte lande i Afrika, men begge lande har Danmark for længst udfaset udviklingssamarbejdet med. Samtidig er vi begyndt at støtte grøn energi i Kosovo, et land vi forlod i 2015, men som vi nu igen har indledt et udviklingssamarbejde med, parallelt med forhandlinger om fængselspladser til udviste asylansøgere.
Der har været masser af debat om fængselspladserne men nærmest ingen debat om, hvorvidt vi kunne bruge den grønne bistand bedre andre steder. Vi mangler en ærlig debat om, hvad der egentlig er i Danmarks interesse her: at genindlede et samarbejde med Kosovo eller at fastholde eksisterende partnerskaber i fx Tanzania, som bidrager til, at Danmark har et solidt fundament at bygge på. For meget rykken rundt på midlerne (såkaldt stop-go) er ikke godt for solide, endsige ligeværdige, partnerskaber.
Tilføjelsen af uddannelse og sundhed som prioritetsområde har nok stillet nogle af de kritiske stemmer, der syntes, at fattigdomsreduktion fik for lidt plads, tilfredse. Men en ambition om at støtte sundhed og uddannelse kan dække over meget. At støtte landes sundhedssystemer er godt, hvis man vil bidrage til at fremme bæredygtig udvikling, men strategien siger ikke meget om, hvordan og hvor Danmark vil støtte sundhed.
Den fokuserer på ikke-smitsomme sygdomme, for her kan vi »byde ind med danske kompetencer«. Det er dog fortsat de smitsomme sygdomme, som malaria, tyfus eller fødselskomplikationer, som de fattigste dør af, og også på disse områder er der stærke kompetencer i Danmark.
Det er positivt at få danske løsninger på banen. Men hvis vi virkelig vil bidrage til at nedbringe dødelighed i de fattigste lande, skal vi overveje, hvordan sundhedsstøtten anvendes. Også her mangler vi en debat i det offentlige rum.
Ordførere, civilsamfundsorganisationer, udviklingskonsulenter, forskere – ja alle, der har den mindste viden om udviklingspolitikken – burde derfor hæve stemmen i det offentlige rum og udfordre den forkerte antagelse, at bistanden ikke har relevans for den almindelige dansker.
fortsæt med at læse
