Magtudredningen er i fuld gang. De første bøger udkom i forsommeren og mange er undervejs. I to af dem kridter forskningsledelsen banen op og stiller gode spørgsmål om dansk folkestyres tilstand. Det har sat gang i en kærkommen debat.
Forskningsledelsen samt forfatterne til en bog om folkestyret i historisk og internationalt perspektiv har bidraget med kronikker her i avisen og nogle af dem yderligere med interviews i medierne. Det har givet genlyd, men som altid, når medier og journalister formidler et budskab, kommer det til at stå skarpere, end der er dækning for. Gode spørgsmål til tingenes tilstand bliver på den måde let til bastante påstande om, hvordan det er, ja, om et folkestyre i fare.
Det er her vi sætter ind. Vi koncentrerer os om tre spørgsmål: Er folkestyret truet af magtfulde spillere, som optræder i folkestyrets kulisser, og som i høj grad sætter rammerne for den demokratiske beslutningsproces, og er det et tiltagende problem? Har nutidens regeringer udviklet et parlamentarisk aftalesystem, som centraliserer politiske forhandlinger på regeringsniveau og sender Folketinget ud på et sidespor? Er regeringsførelsens kvalitet faldet, fordi den faktiske beslutningsmagt er centraliseret hos nogle få ministre og deres departementer, og fordi det faglige niveau i embedsapparatet er undergravet af en tiltagende politisering?
Vi tager spørgsmålene et for et, og det er i den sammenhæng de politiske og administrative processer, altså folkestyrets arbejdsformer, som har vores opmærksomhed.
Samfundsinteresser er et nyt og bredt begreb, som forskningsledelsen introducerer. I sidste århundrede ville man have talt om interesseorganisationer med reference til arbejdsmarkedets, erhvervslivets og den offentlige sektors organisationer.
Nu taler man snarere om lobbyisme, lobbyister og skumle policy professionelle eller som forskningsledelsen om samfundsinteresser. Den henviser dermed til, at der ude i samfundet er rigtigt mange, der søger indflydelse på de politiske og administrative beslutninger. Det er utvivlsomt en dækkende beskrivelse af virkeligheden.
Det ligger imidlertid i debatten og i forskningsledelsens ansats til en tilstandsbeskrivelse, at folkestyrets repræsentative institutioner og forvaltningen, der bistår dem, ligger under for et stigende og uigennemskueligt pres, som skævvrider den demokratiske proces.
Presset er uomtvisteligt. Men er det rigtigt, at det er stærkere, end tilfældet var for nogle årtier siden? Næppe. Tværtimod er praksis for samspillet mellem regeringen, Folketinget og samfundsinteresserne (for nu at bruge denne brede betegnelse) undergået en forvandling, som alt i alt styrker de repræsentative institutioner.
Efterkrigstiden var ’jerntrekanternes’ tid. Jerntrekanterne var den populære, fra USA importerede betegnelse for netværk bestående af snævre sektorinteresser, deres moderministerier og-ministre i skiftende regeringer og partierne i parlamentet. Det var et generelt vestligt fænomen, som også prægede dansk politik.
Kort fortalt bestod det i, at væsentlige politiske beslutninger blev aftalt mellem de berørte parter (arbejdsmarkedets organisationer, erhvervslivets ditto samt de organisationer og institutioner, der fik en større og større rolle som producenter af velfærdsservice) og deres respektive ministerier. Når de havde en aftale, kunne ministeren gå i Folketinget med den således aftalte politik.
Analyser af datidens lovgivning viser, at det var effektivt, for brede flertal stemte uden kritiske spørgsmål for ministerens forslag, som ikke fraveg meget, om overhovedet fra den forudgående partsaftale. Som en af datidens departementschefer, afdøde Holger Lavesen, konstaterede: »Når du har en aftale, glider det gennem Folketinget som en kniv i smør«. Kynisk, men sandt.
Nu er det anderledes. Regeringerne har gradvis gjort sig selv fri. De forlader sig ikke rutinemæssigt på lovforberedende udvalg og kommissioner ensidigt bestykket med de gamle kendinge. De agerer i stedet med strategisk omtanke, som bestemmer, hvad de stiler mod, hvordan de vil gå frem, samt hvordan og i hvilket omfang de vil inddrage samfundsinteresserne.
Tre aktuelle forløb viser, hvad vi taler om. Det er den grønne ’trepartsaftale’ med indgrebet over for landbrugets udledninger, sundhedsreformen og aftalen om beskæftigelsesreformen. De er vidtrækkende, og det er svært at forestille sig dem aftalt og gennemført i regi af fortidens jerntrekanter, og regeringen har i alle tilfælde været ikke bare dagsordensættende, men rammesættende.
Så kommer forskellene. Vejen for den grønne landbrugsreform blev banet med rapporteringen fra et ekspertudvalg, hvis opgave var opstillingen af regulerings- og afgiftsmodeller. Dernæst inviterede regeringen parterne til en forhandling under forsæde af Henrik Dam Kristensen.
Umiddelbart kunne det ligne fortidens partsinddragelse. Det var det ikke. For kredsen var langt videre og indbefattede først og fremmest også Danmarks Naturfredningsforening. Det havde være utænkeligt i fortiden, ligesom en løsning uden inddragelse af andre end landbruget havde været utænkelig. Dam Kristensens ’trepartsaftale’ dannede så grundlag for en politisk aftale, men den bygger igen på en inddragelse af de ret mangfoldige samfundsinteresser i implementeringen, som er i gang nu. Fortiden spøger kun i navnet, for treparten var faktisk en syvpart. Det er vigtigt.
Sundhedsreformen startede også med regeringens dagsordensætning af ret alvorlige og helt reelle problemer, som pressede på. Den blev fulgt op af nedsættelsen af en kommission med et præcist kommissorium.
Kommissionen var et ekspertudvalg i den forstand, at ingen af parterne var inviteret indenfor. Det være sig lægeforeningen, sygeplejerådet, regionerne eller kommunerne. Kommissionens opgave var analyser styret af regeringens problemkatalog og opstilling af modeller, som regeringen kunne tage afsæt i.
Operationen lykkedes, og der blev indgået en utroligt kompleks aftale, som dels danner grundlag for lovgivning, dels en implementering, hvor samfundsinteresserne er taget med på råd. De er, akkurat som det gælder for den grønne reform, en bred kreds af berørte. I fortiden vil de eneste relevante parter have været lægeforeningen, nogle magtfulde amtspolitikere og Sundhedsstyrelsens læger. Nu om dage er kredsen meget bredere og inkluderer repræsentanter for brugerne, hvad der længe var utænkeligt.
Beskæftigelsesreformen er en gammel sag, som trækker spor tilbage til 00’erne, ja, tilbage til opgøret med sidste århundredes partsmodel. Igen er regeringen politisk dagsorden- og rammesættende med et præcist mål. Igen er der et ekspertudvalg med et kommissorium, der havde karakter af et opgavekatalog. Og på ny ender det i en politisk aftale, men denne gang er samfundsinteresserne - det være sig arbejdsmarkedets klassiske parter eller de personaleorganisationer, som har noget i klemme - holdt på afstand. Derimod har KL og kommunerne en rolle i det videre forløb.
Vores første konklusion er altså fortrøstningsfuld på folkestyrets vegne. De klassiske jerntrekanter er pø om pø opløst af parlamentarisk ansvarlige regeringer. Det er en proces, som starter i 1980erne.
Regeringerne har skaffet sig selv politisk råderum til at sætte dagsordenen og formulere politiske mål samt blande kortene i den proces, hvor de bliver omsat til praktisk politik. Parterne udgør i dag ikke en snæver kreds af vetospillere, men derimod en bredt sammensat kreds af lige netop samfundsinteresser. Det modvirker ensidig favorisering af de etablerede interesser og udvider regeringens politiske spillerum.
Regeringen er så vist en nøgleinstitution i folkestyret. Det er den dog kun i kraft af parlamentarismen, under hvis danske udgave den kun overlever, hvis den ikke har et flertal imod sig i Folketinget. Dermed er vi nået frem til vores andet spørgsmål.
En anke mod nutidens beslutningsformer er deres stærke centralisering. Man peger i den sammenhæng på tilrettelæggelsen af regeringsarbejdet og den såkaldte aftaleparlamentarisme. For regeringsarbejdet drejer det sig dels om Finansministeriets og Statsministeriets rolle i forhold til fagministerierne, dels om den stærke position, som regeringsudvalgene giver nogle få A-ministre over for de ministre, der på deres vegne bestyrer fagministerierne.
Ganske rigtigt er der over en lang årrække opbygget en koncentration af magt nogle ganske få steder. Det er også rigtigt, at den har bidraget til svækkelse af fagministrene og deres ministerier. Det er endelig givet, at det bidrager til svækkelse af den ressortindsigt, som B-ministrene bringer ind i regeringens interne processer.
Her er et bredere perspektiv igen på sin plads. I sidste århundrede var den almindelige vurdering, at regering og centraladministration var siloopdelt. Ministrene og deres ministerier disponerede, som de ville, for samordningen på regeringsniveau var overordentlig svag. Det blev ikke bedre af, at de ministerielle siloer var politisk integreret i jerntrekanterne.
Den centralisering, der har fundet sted, satte først ind i form af en styrkelse af Finansministeriet og den centrale udgiftsstyring, i løbet af 1990erne og især efter 2001 blev den fulgt op af en væsentlig styrkelse af koordinationen på regeringsniveau. Demokratisk er der to sider af den udvikling. Den positive er styrkelsen af den politiske ledelse af regeringsarbejdet, hvor faren for at ministrene bliver kvalt i parternes og embedsfolkenes tætte omfavnelse er reduceret. Den negative er, at magtfuldkomne topministre og deres ministerier presser beslutningsgangen, ignorerer relevant og velunderbygget information og legitime interesser.
Styrkelsen af regeringen falder tidsmæssigt sammen med udviklingen af aftaleparlamentarismen. Det er betegnelsen for en parlamentarisk praksis, hvor regeringen indgår aftaler med partier i Folketinget, som forlods sikrer flertal for dens lovforslag på et område (tre eksempler er nævnt ovenfor), og som i varierende omfang binder aftalepartierne sammen i en kortere eller længere periode. Forsvarsforligene, som vi har haft siden 1960, er andre markante eksempler.
Så aftaleparlamentarismen er på sin vis historisk tradition, men den er markant styrket siden årtusindskiftet. SVM-regeringen har frem til maj 2025 har regeringen indgået 162 aftaler og forlig, mange af dem meget brede. Samtidig er der aftaler og forlig indgået for adskillige år siden, som fortsat har om ikke retskraft så politisk bindende effekt.
Der er rigtigt meget, vi ikke ved om aftaleparlamentarismen og den politiske og administrative praksis, som er bygget omkring den. Dermed er det også svært fyldestgørende at vurdere den i demokratisk perspektiv.
Hvordan stiller den Folketinget? Bliver det ikke kørt ud på et demokratisk sidespor? For politikken er jo på plads, inden ministrene fremsætter de lovforslag, der udmønter aftaler og forlig. Samtidig har partier, som ikke er med i aftalerne, ringe mulighed for at gøre deres indflydelse gældende, og tempoet i udmøntningen kan være så højt, at der knap nok er tid til behandling af kritiske problemer. Endelig er det selvfølgelig et demokratisk og retligt problem, når aftalerne giver regeringen og aftalepartierne mulighed for at ændre politik uden inddragelse af Folketinget.
Aftaleparlamentarismen har dog en åbenlyst positiv side. Den har bidraget til langsigtet politisk stabilitet i et folkestyre med mindretalsregeringer og mange partier. Mindretalsregeringer har inden for dens rammer kunnet smede varierende alliancer, og når regeringsmagten skifter, er der lagt et spor for den nye regering.
Vores anden konklusion er altså, at der ganske rigtigt er sket en politisk centralisering. Den har sine gode og sine knap så gode sider. Alt i alt har den styrket de politikere, som nyder demokratisk legitimitet. Men spørgsmålet er også, om centraliseringen har gjort dem for stærke.
Dermed er vi nået frem til bedømmelsen af regeringsførelsens kvalitet, og her forholder vi os ikke til politikkens indhold. Det ligger ofte i luften, at den er beskeden og forringet. Det er så omfattende en problemstilling, at vi umuligt kan favne alle dens facetter. Så vi holder os til to. Det ene er dansk folkestyres evne til at fange og tackle svære samfundsmæssige problemer og i den sammenhæng om nødvendigt bryde med hidtidig praksis og fastlåste strukturer. Og det vel at mærke uden, at det hele ender i et argentinsk Milei-kaos.
På det punkt er der meget lidt tvivl om, at vores folkestyre har bestået en svær test, som andre demokratier ikke i samme omfang har klaret. Vores forklaring ligger i en henvisning til opgøret med de klassiske jerntrekanter, styrkelsen af regeringen og udviklingen af aftaleparlamentarismen. Det er alt sammen ændringer, som er tænkt, implementeret og accepteret af centralt placerede politikere på tværs af Folketinget. Selvfølgelig langt fra perfekt, men slet ikke så ilde i hverken historisk eller internationalt perspektiv.
Det er ikke hele sagen. For hvordan er kvaliteten af det grundlag, som regeringen, ministrene og partierne baserer deres politik på? Den er så vist blandet. Der er beslutninger, som bliver til i hast og på et lemfældigt grundlag. Netop de tre store og aktuelle reformer, som vi har trukket frem her, viser ikke desto mindre, at det – i et vist omfang – er noget, som regeringer kerer sig om. Det lille forbehold i vores sætningsindskud rejser så et nyt spørgsmål: Er ministerierne fagligt klædt på til at understøtte ikke bare deres ministre men regeringen med kritisk analyse?
Svaret er, at det varierer, og at det i høj grad hænger sammen med en blanding af traditioner og nedarvede magtmønstre, og at det i høj grad er en ledelsesmæssig opgave at gøre op med dem.
Hvordan står det så til med folkestyret? Det tør vi ikke sige med sikkerhed og slet ikke i form af et heldækkende billede.
Vi vil blot advare mod forhastede konklusioner, inden delanalyserne er foreligger, og så bekymrer det os, hvis politikforskrækkelse, der grundlæggende anfægter de folkevalgte politikeres retningssættende magt, kommer til at dominere udredningen af folkestyrets tilstand og den debat, som allerede har sat i gang. Og det ser vi en fare for.
fortsæt med at læse
