EU tager sjældent den politiske opmærksomhed ret længe. Det er naturligt nok. For modsat, hvad man siger ved højtidelige lejligheder, er der grænser for, hvor tæt EU går på vores hverdag, og hvor stærkt politikerne er optaget af EU. Sådan er det i Danmark, og sådan er det i de andre EU-lande. I denne sommer har EU alligevel taget den politiske opmærksomhed ikke mindre end to gange. Først skete det på den store politiske scene, da irerne stemte nej til Lissabon-traktaten. Dernæst skete det i den lille politiks verden, da det midt på sommeren kom frem, at Udlændingeservice ikke har været helt klar i mælet, når styrelsen bliver spurgt om mulighederne for familiesammenføring efter ophold i et andet EU-land. Det blev ikke bedre, da EF-domstolen slog fast, at lovligt ophold ikke er noget ubetinget krav, når en vandrende arbejdstager i hjemlandet ønsker at flytte sammen med sin ægtefælle fra et tredjeland. Sådan står det nu og her. Det har rejst en diskussion blandt partierne om, hvordan man skal håndtere situationen, som den nu ser ud. Samtidig har det rejst en anden diskussion, som vedrører den danske regerings og de danske myndigheders evne til at forvalte vores forhold til EU. Et udbredt synspunkt er i al sin enkelhed, at de ikke har magtet opgaven. Den mere eller mindre udtrykkelige tilføjelse er, at dette er et specielt dansk problem. Man tilskriver det, så vidt jeg har forstået, en særlig blanding af dansk provinsialisme og berøringsangst over for EU. Dermed er underforstået, at det er et problem, som de andre EU-lande ikke har. Givet er det, at der kan opstå problemer, fordi en sag ikke bliver håndteret godt nok, og fordi man først bagefter erkender det. EU-politikken adskiller sig i den henseende ikke fra andre områder. Men grundlæggende hviler påstanden på en gal analyse. Det samme gælder påstanden om, at Danmark i særlig grad er ude af stand til at håndtere EU-relaterede problemer. Hvis der er en forskel, er det lige omvendt. Derimod, og det er sagens anden side, har EU-landenes regeringer alle et kæmpeproblem med at håndtere den store EU-politik. Derfor er det ikke sidste gang, at EU’s establishment får en grim overraskelse som den, de irske vælgere senest beredte det. I den lille EU-politik er en af sommerens påstande, at man hverken i centraladministrationen, regeringen eller Folketinget har et effektivt beredskab, når det gælder konsekvenserne af ny EU-lovgivning. Det er generelt forkert. Det er formentlig også forkert i den specifikke sammenhæng, som har forvoldt den aktuelle tumult. Det er generelt forkert i forhold til regeringen og centraladministrationen, fordi samordningen af dansk EU-politik er baseret på procedurer og rutiner, som er indarbejdet over mere end 35 år. De er så finmaskede, at ethvert initiativ, der rumsterer i kommissionens regi, hurtigt bliver fanget op af permanente tværministerielle arbejdsgrupper og udvalg. Procedurerne er først og fremmest gearet til at fange de problemer, der kan opstå i forhold til partierne i Folketinget og interesseorganisationerne. To forhold demonstrerer den høje effektivitet, som systemet har opnået. Det ene er, at danske regeringer i stigende grad forlader sig på den administrative koordination. Hverken regeringen som helhed eller dens udenrigspolitiske udvalg behøver at bruge megen tid på disse sager. Det andet er, at der internt i ministerierne er indarbejdet tilsvarende procedurer, som effektivt sorterer de EU-sager, som ministrene bør se, og de sager, som de trygt overlader til embedsmændene. Resultatet er, at de fleste danske ministre bruger en forholdsvis lille del af deres tid på EU-sager. Det gælder selv ministre, hvis ressortområder er relativt stærkt berørte af EU-samarbejdet, som det er tilfældet med Beskæftigelsesministeriet, Fødevareministeriet, Miljøministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Det rejser to problemer. Det ene er, om ministerierne internt har arbejdsgange, der sikrer, at de sager, som indeholder politisk sprængstof, faktisk bliver forelagt ministrene. Det er mit skøn, at det generelt er tilfældet. Hvad angår de ministerier, der er berørte af på den ene side EU’s regler om arbejdskraftens frie bevægelighed, på den anden side det danske forbehold på retsområdet og udlændingepolitikken, er det klart tilfældet for Beskæftigelsesministeriet, Justitsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. For Integrationsministeriet, som er nyt, og som har ført en politisk og ledelsesmæssigt omtumlet tilværelse, gælder, at både minister og departementschef har særdeles stærke tilskyndelser til at sikre sig mod dumme sager. Det andet problem er, hvordan man skal forholde sig til EF-domstolen. For det første skal danske og andre medlemslandes domstole i deres kendelser tage højde for EU-retten og EF-domstolens praksis, hvis en sag, der verserer ved de nationale domstole, har EU-retlige aspekter. Det er indviklet, fordi samspillet mellem EU-lovgivningen og national lovgivning ikke er nogen enkel sag, og fordi 27 forskellige lande har hver deres måde at gennemføre EU-lovgivning på. Desuden er der det særlige problem, at EF-domstolen gennem Rom-traktaten så at sige er spændt for integrationens vogn. Den kan altså i sine kendelser lægge vægt på, hvad konsekvenserne for EU-samarbejdets udvikling vil være, hvis medlemslandene gennem deres lovgivning eller administrative praksis træffer foranstaltninger, som efter domstolens vurdering skader integrationen. Spørgsmålet er derfor, hvordan man tager højde for EU-retten og for EF-domstolens praksis. Det har traktaten taget højde for. Den giver nationale domstole mulighed for at forelægge sager for EF-domstolen, som så kan afsige en kendelse, der vejleder de nationale domstole om, hvordan den vil forholde sig, hvis sagen senere skulle blive forelagt for EF-domstolen. Det er under sommerens hede debat kommet frem, at danske domstole kun i begrænset omfang bruger denne adgang. Det er taget som udtryk for, at Danmark også på det punkt lægger afstand til god EU-skik. Det er ikke nogen klog vurdering. For sagen er, at EF-domstolens virksomhed har politiske overtoner. Det kan man ikke bebrejde dommerne, for sådan er deres rolle defineret. Man kan derimod fastholde, at det er klogt også at anlægge en politisk vinkel på sager, der har EU-retlige aspekter, og som er undervejs til behandling ved danske domstole. Derfor er det afgørende at indrette proceduren på en sådan måde, at man kombinerer den EU-retlige analyse med en politisk-administrativ vurdering: Hvad siger EU-retten? Hvor klar er den? Hvor vigtig er sagen for danske interesser? Er det en sag, hvor vi skal tage konflikt? Eller er den så udsigtsløs, at vi lige så godt først som sidst kan stikke piben ind? Den danske procedure sikrer begge hensyn. Det sker ved en centralisering af retlig analyse og politisk vurdering hos ét organ. Derfor er opgaven placeret i centraladministrationen, hvor man både har EU-retlig ekspertise og kapacitet til at vurdere sagernes substans og politiske aspekter. Den enkle procedure er, at anklagemyndigheden forelægger sagen for det juridiske specialudvalg. Det er et af de udvalg, som indgår i den danske EU-samordning. En embedsmand fra Justitsministeriet er formand, og medlemmerne kommer fra bl.a. Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Fødevareministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet. Det særlige EU-retskontor i Justitsministeriets lovafdeling er sekretariat for udvalget. Det er således en alvorlig affære. Det er også en effektiv organisation med effektive procedurer. En indikator er, at EU-sager sjældent er ude af kontrol. Tværtimod kan man konstatere, at der i stigende grad er bred tilslutning til de mandater, som ministrene indhenter i Folketingets Europaudvalg forud for møder i EU’s ministerråd. Det er en udvikling, som har stået på i en årrække. SF har taget konsekvensen af det og indgår nu i den brede EU-koalition mellem partierne. Dansk Folkeparti forholder sig også i et stort antal konkrete sager positivt til regeringens anmodning om mandater, men svinger alligevel, som sommeren har vist, fanen højt, når det kan score politiske point på det. En anden indikator på systemets effektivitet er, at Danmark er en af de rigtigt gode europæere, når det gælder gennemførelse og overholdelse af EU-lovgivningen. Danske myndigheder ligger i top, når EU-direktiver skal overføres til national lovgivning, og ligeledes i spidsen, når det gælder efterlevelsen af EU-lovgivningen i administrativ praksis. Det er en førerposition, som Danmark deler med lande som England, Finland, Sverige og Storbritannien, mens de central- og sydeuropæiske lande, der har den stærkeste Europa-retorik, år efter år halter bagefter. Derfor er der også langt flere sagsanlæg mod deres regeringer ved EF-domstolen end mod den britiske og de nordiske regeringer. Dette generelle billede siger ikke noget om, hvorvidt der er begået fejlskøn i den aktuelle sag om samspillet mellem EU’s gamle regler om arbejdskraftens frie bevægelighed og den stramme danske udlændingepolitik. Men intet tyder på det. Ugebrevet Mandag Morgen (nr. 26, 2008) har grundigt kortlagt sagsforløbet. Der er med en velkendt vending ikke noget at komme efter. Systemet fungerede i alle led, som det skulle. Embedsmændene påpegede, at der var et problem i forhold til dansk udlændingelovgivning. Europaudvalget blev orienteret om det, men et flertal gav ministeren (Bendt Bendtsen) det ønskede mandat, om end Dansk Folkeparti løftede pegefingeren. I de følgende forhandlinger i først ministerrådet, siden Europaparlamentet, støttede Venstres medlemmer kommissionens forslag, mens der var vaklen hos både konservative og socialdemokrater. Dansk Folkepartis Mogens Camre stemte imod. Systemet virkede altså. Ingen politikere handlede i blinde, og deres adfærd dengang i 2002 viser til fulde, at de havde forstået, hvad det drejede sig om. Samtidig er det sådan, at netop dette komplicerede og følsomme område er kortlagt temmelig grundigt. Den rapport om de danske forbehold, som DIIS afleverede til regeringen i juni i år, indeholder en instruktiv gennemgang af netop samspillet mellem det fælles arbejdsmarked og dansk udlændingepolitik. Sammenstødet mellem de to regelsæt er så betændt, at retsforbeholdet er det eneste af de danske forbehold, som virkelig har konsekvenser. De er, som sommerens politiske hændelsesforløb viser, oven i købet af en sådan natur, at der kommer problemer ganske uanset, hvad man gør. Når det gik galt i sommeren 2008, er forklaringen alene, at dygtig journalistik og kluntet adfærd i Integrationsministeriet gav Dansk Folkeparti endnu en chance for at sætte dagsordenen på en måde, som har drevet både regeringen og Socialdemokraterne rundt i manegen. Det er her, koblingen til den store EU-politik kommer ind i billedet. For statsministeren og partierne bag EU-politikken (K, R, S, SF og V) styrede bevidst frem mod en eller flere folkeafstemninger, der skulle gøre op med et eller flere af de danske forbehold. Timingen var Folketingets ratifikation af Lissabontraktaten. Køreplanen var uden tvivl lagt i sikker forvisning om, at danske vælgere lidt efter lidt har forligt sig med EU. Der er sågar meningsmålinger, som har vist et flertal for at afskaffe ikke bare forbeholdet over for den fælles forsvarspolitik, men også euro-forbeholdet. Det har givet blod på tanden. Der har regeringen og EU-partierne forregnet sig. Vi ved nemlig fra analyser, at vælgerne flytter sig og ret systematisk bliver mere kritiske over for EU, når debatten bliver konkret og spidser til. Det var, hvad der skete under kampagnen forud for ØMU-afstemningen i september 2000, hvor kun 47 procent stemte ja. Det samme er set i andre lande, så snart man har spurgt vælgerne. Det var på et hængende hår, at de franske vælgere i 1992 sagde ja til Maastrichttraktaten. Irerne stemte nej til Amsterdamtraktaten. De hollandske vælgere, der altid er blevet fremhævet for deres proeuropæiske sindelag, stemte sammen med de franske nej til forfatningstraktaten. Det skulle Lissabontraktaten råde bod på, men løsningen vandt i hvert fald ikke tilslutning blandt de irske vælgere. Der er vi ved kernen i EU’s problemer. EU savner folkelig legitimitet. Forklaringen er ikke nødvendigvis et demokratisk underskud, der er institutionelt betinget. Det er snarere, at de europæiske regeringer ikke rigtigt interesserer sig for EU. De investerer i hvert fald ikke megen politisk energi i for deres vælgere at demonstrere, hvor og hvordan EU gør en positiv forskel. Derfor foregår der kun en EU-debat i de korte perioder, hvor et stort projekt er på bedding. Det sker yderligere kun i de få lande, hvor det er nødvendigt at høre vælgerne af forfatningsmæssige eller rent politiske grunde. I de øvrige lande er der ingen, der kerer sig om EU, og det skaber illusionen om, at deres EU-politik er baseret på et stærkere europæisk engagement end i lande som Danmark, Sverige, Irland og Storbritannien. Men de bitre erfaringer fra Frankrig og Holland viser, at lande, der traditionelt har fremstået som stærkt prointegrationistiske, ikke adskiller sig fra de nordvesteuropæiske lande i det øjeblik, hvor EU bliver lagt på demokratiets store prøvebænk. Samtidig er det en gåde, at ellers fuldbefarne regeringschefer gang på gang kaster sig ud i ambitiøse traktatprojekter, hvis sigte er at udvide EU’s opgaveportefølje og at effektivisere dets institutioner og beslutningsprocedurer. Det er overraskende, fordi hver eneste udvidelse af opgaveporteføljen forøger risikoen for, at der opstår situationer, som man er ude af stand til at kontrollere. Sommerens danske hændelser er et kerneeksempel herpå: Man har gennemtænkte procedurer på det politiske og administrative plan, som tilmed fungerer efter hensigten. Men de kan altså ikke klare problemer, som opstår, fordi man har skabt regler, der politisk trækker i hver sin retning på EU- og nationalt niveau. Dertil kommer, at kommissionen og topmødernes regeringschefer lider under den illusion, at man kan effektivisere EU’s beslutningsprocedurer ved at lade flere dele af samarbejdet styre af flertalsafgørelser og ved at indskrænke kommissionens størrelse. I de mange analyser, der foreligger, er der intet belæg herfor. Hvis EU har problemer, er de langt mere grundlæggende.