At fastlægge grænserne for FN's forbud mod magtanvendelse er mere kunst end videnskab - men alligevel er krigen mod Irak nok FN-lovlig. Kronikøren var indtil 2001 professor i folkeret, nu i EU-ret. SIDEN TIDERNES morgen har det været kendt, at kun sande tåber ikke frygter folkerettens regler om krig og fred. Folkeretten om internationale trusselsscenarier er en politisk betændt ret. Det betyder ikke, at de kendte regler herom ikke er klare nok. For det er de - til dels i hvert fald. Problemet, som denne Kronik mere end noget andet handler om, er, at når FN-pagtens klare regler omsættes til politisk-juridiske resolutioner, sløres spørgsmålet om ret og uret ofte en hel del. Det vil sige, at når man vil finde ud af, hvad der er gældende ret ifølge et antal resolutioner, dvs. når problemerne i praksis virkelig brænder på, er billedet blevet sløret. Da er der ingen domstole, som autoritativt kan skille folkeretlig ret fra folkeretlig uret. Andre steder, for eksempel i en Kronik som denne, må nogen forsøge at rede trådene ud. På FN-resolutionsniveau er de involverede staters politiske interesser blandet så meget ind i juraen, at folkeretten kan minde mere om retligt kaos end retlig orden. I dette landskab findes ingen skråsikker folkeret. Disse sandheder er åbenbart aldrig gået op for Politikens kronikforfatter lørdag 22. marts 2003, Tonny Brems Knudsen. Frygtløst oplyste han bladets læsere om, at koalitionsstyrkernes krigsindsats i Irak er »misbrug af FN's resolutioner og af Sikkerhedsrådets autoritet«. Herom var han »ikke i tvivl« efter at have »nærlæst resolutionerne«. Den gode Tonny Brems Knudsen må have læst FN-resolutionerne som en vis herre Bibelen. I hvert fald står det om ikke i lørdagens Kronik, så dog til troende, at mange af verdens bedste folkeretshjerner er i tvivl om, hvorvidt Irakkrigsindsatsen er ulovlig ifølge folkeretten. JEG VIL DERFOR give min redegørelse for Iraksagens FN-jura så juridisk afbalanceret, som det står i min magt. Andet er unfair, når sol og vind skal deles mellem de modstående standpunkter i denne sag, som hver for sig lader sig forsvare. Min konklusion er, at det er mere sandsynligt, at koalitionsstyrkerne handler i overensstemmelse med folkeretten end det modsatte. I en verden, hvor flere og flere tanker omsættes til talværdier, betyder konklusionen, at der er 55-60 procents sandsynlighed for, at indsatsen er folkeretsmæssig. Krigsindsatsen er altså lovlig med et vist mindre forbehold. Uden FN-domstole kan man ikke komme længere i retning af folkeretlig autoritet og uimodsigelighed. Her følger mit ræsonnement: Hvilke af de værdier og interesser, som jeg kort citerer senere i denne Kronik, legemliggør Irakkrisens to hovedmodstandere - USA og Frankrig? Andre må besvare det spørgsmål - jeg gør det ikke. For at kunne koncentrere mig om det væsentlige, nemlig om ordlyden af FN-resolutionerne. Hvad siger disse faktisk? Hvilke ord kunne aktørerne enes om at udtrykke i fællesskab? Resolutionerne er det objektive i denne sag. Den følgende diskussion er en rendyrket folke-/FN-retlig argumentation, renset for moralske, politiske, religiøse, humanitære, økonomiske eller andre lignende overvejelser. DET JURIDISKE udgangspunkt er, at FN-pagten er en multilateral aftale/traktat, som alle aftalens parter skal rette sig efter, indtil aftalen er opsagt. Pagten kan dog, som enhver anden traktat, miste al eller dele af sin forpligtende kraft i forhold til en underskrivende stat i forbindelse med skred i holdbarheden af væsentlige forudsætninger for aftaleindgåelsen. Ingen ved, om denne mulighed for USA og dets koalitionspartnere for at anse deres FN-forpligtelser for løsnede er god jura i Iraksituationen. Det skyldes ikke mindst, at der ikke findes FN-fortilfælde. Den side af sagen, som konkret handler om den folkeretlige betydning af den nye aktør på den internationale scene, den grænseoverskridende terrorisme, lader jeg ligge på dette sted - men siger et par ord om den senere. Handler, lyder herefter det centrale spørgsmål, den amerikansk ledede militære aktion mod Irak med eller uden FN-mandat, givet af Sikkerhedsrådet? Dette spørgsmål besvares bedst ved at dele det i to: Fandtes en bemyndigelse før resolution 1441 (2002)? Dernæst, dersom svaret på dette spørgsmål er bekræftende, spørges, om resolution 1441 har ophævet eller begrænset denne bemyndigelse? 1. SIKKERHEDSRÅDEThar utvivlsomt hjemmel i pagtens kapitel VII (artiklerne 39 og 42) til at træffe beslutning om at iværksætte militære aktioner mod en stat, dersom formålet hermed er at opretholde eller genoprette mellemfolkelig fred og sikkerhed. Det er lige så utvivlsomt, at FN's resolution 678 (1990), som gav grønt lys for den første Golfkrig, blev vedtaget med denne hjemmel. Ingen har heller påstået, at resolution 678 eller den første Golfkrig gik ud over FN-bemyndigelsens rammer. At resolution 678 stadig er i kraft, fremgår bl.a. af forordet til resolution 1441. 2. Derefter blev en våbenhvile indført ved resolution 687 (1991). Den opstillede en lang række betingelser, som Irak skulle opfylde, herunder gennemføre sin egen afvæbning med masseødelæggelsesvåben, langtrækkende missiler osv. Også resolution 687 blev vedtaget med hjemmel i pagtens kapitel VII. Resolution 687's operative paragraf 1 bekræfter gyldigheden af alle tidligere vedtagne 13 resolutioner, herunder altså også resolution 678 med dens bemyndigelse til de allierede til at »benytte alle nødvendige midler«, hvilket er diplomatsprog for anvendelse af militære midler. 3. Så sent som i 1998 anerkendtes det almindeligt som god folkeret, at en ny FN-resolution var ufornøden som forløber for en ny militær aktion. Det skyldtes, at der var et tilstrækkeligt FN-mandat i resolution 687 og 678 til at gribe til anvendelse af militærmagt, konkret ved at påbegynde bombardementer af Irak for ikke at rette sig efter våbenhvilebetingelserne i resolution 687. Anledningen var, at Irak vedblev at lægge grove og vedvarende hindringer i vejen for våbeninspektørernes arbejde, og at Irak nægtede at gå ind på en forhandlingsløsning. 4. Summen af overvejelserne under 1-3 er efter min mening med meget betydelig sikkerhed, at det også efter 1998 må anses at være god folkeret, at villige FN-medlemmer havde FN-mandat til i en 1998-lignende international situation at »benytte alle nødvendige midler«. 5. ÆNDREDE resolution 1441 på konklusionen under 4? Det er overvejende mere rigtigt, som anført, at besvare dette spørgsmål benægtende end bekræftende. Af følgende grunde: 6. Resolution 1441 henviser til alle tidligere sikkerhedsrådsresolutioner og fastslår, at Irak substantielt har krænket og forsat substantielt krænker (material breach) sine forpligtelser i henhold til de tidligere resolutioner, herunder resolution 687. Resolution 1441 udtalte udtrykkeligt, at dette udgør en trussel mod international fred og sikkerhed. Herefter kunne FN i henhold til artikel 42 have vedtaget, at et nyt angreb på Irak skulle begynde straks, men undlod at tage det skridt. I stedet skrev man i resolutionen, at Irak skulle gives en sidste mulighed for at lystre, og forstærkede og præciserede våbeninspektørernes mandat ved at stille krav om ubetinget, fri og uhindret adgang til alle installationer og områder i Irak. Falske irakiske erklæringer eller fortielser udgør ifølge resolutionen en yderligere grov krænkelse af Iraks forpligtelser. Derefter minder resolution 1441 Irak om, at fortsat overtrædelse af landets forpligtelser vil medføre alvorlige konsekvenser (serious consequences). Endelig bestemmes, at ny viden om Iraks efterlevelse af sine forpligtelser skal forelægges Sikkerhedsrådet til vurdering. 7. Resolution 1441 er således flere ting. Den er en beslutning om at vente og se tiden an. Den er tillige ikke en ny bemyndigelse til at gribe til militær magt og indeholder heller ikke en mekanisme, der automatisk, når visse betingelser er opfyldt, giver et artikel 42-mandat til ny anvendelse af militære midler for at få Irak til at rette sig ind. Sagt med andre ord: Konstateringen af 'material breach' er ikke lig med at konstatere overtrædelse af våbenstilstandsbetingelserne i resolution 687, med genoplivelsen af dennes artikel 42-mandat til følge. Resolution 1441 betyder omvendt ikke, at tidligere resolutioners mandat til magtanvendelse sattes ud af kraft. De suspenderes blot midlertidigt. Herved anordner 1441 en flertrinsprocedure, hvis endestation er at udløse 'serious consequences' - under visse betingelser. 8. Hvad kan de »alvorlige konsekvenser« tænkes at være? Hvis ikke en ny militær aktion? I betragtning af at Irak allerede før vedtagelsen af resolution1441 var sanktioneret i knæ med alle tænkelige midler, kan nye alvorlige konsekvenser formentlig kun bestå i én ting, nemlig i anvendelse af militær magt. Militær magt er i øvrigt det eneste middel, som reelt synes at være egnet til at påvirke Irak og landets magtelite. Herom er alle formentlig enige. Sikkerhedsrådets medlemmer, der enigt vedtog 1441, kan ifølge dette ræsonnement ikke have haft andet end krig i tankerne. 9. TVIVLEN OPSTÅR med hensyn til spørgsmålet om, hvornår suspensionen af de tidligere mandater til militær magtanvendelse ophører. Havde resolution 1441 udtalt, at Sikkerhedsrådet ville se på alle nye beviser og derefter beslutte, om det ville give et nødvendigt mandat til magtanvendelse, havde sagen været klar. Uden et nyt mandat, ingen hjemmel til ny magtanvendelse. Men det udtalte resolution 1441 ikke, blot at flertrinsprocessen indebar, at rådet skulle overveje sagen på ny, herunder behovet for Iraks fuldstændige efterlevelse af alle tidligere resolutioner. Heraf følger, vil jeg mene, at suspensionen ophører, når rådet har haft en rummelig tid til at overveje sagen på ny. Ifølge dette ræsonnement ville en ny artikel 42-resolution om påbegyndelse af en militær aktion være politisk ønskværdig, men juridisk unødvendig. 'Rummelig tid' er ikke en skarpkantet tidsangivelse. Den kan være kortere eller længere. Den må dog være des kortere, des mere utvivlsomt det er, at ingen medlemmer af rådet på noget tidspunkt har udtrykt tvivl om, at Irak altid havde været og fortsat var i 'material breach' af sine forpligtelser. Det kunne heller ikke andet end at forkorte fristen for at lade diplomatiet og våbeninspektørerne fortsætte deres arbejde, at ét rådsmedlem midt i marts udtalte, at man ville vetoe ethvert forslag om at give et nyt mandat til væbnet aktion - uanset hvad. Det kunne Iraks diktator kun tolke som et signal om, at væbnet magt ikke ville blive brugt mod ham - et besynderligt signal i betragtning af enigheden om, at trussel om militær intervention som bekendt er det eneste, som kan få ham til at samarbejde. Hvad skulle fortsatte fredelige påvirkningsforsøg så gøre godt for? At USA og dets allierede, inklusive Danmark, anså, at Sikkerhedsrådet havde haft en rummelig tid til at tænke mod slutningen af uge 12/2003, mener jeg ligger helt på linje med alt, hvad rådet har skrevet i sine resolutioner. Der er ikke tale om misbrug, som Kroniken 22. marts gav udtryk for. Tværtimod er det Irak, som har misbrugt verdenssamfundets tålmodighed. Det sidste er dog, vil jeg gerne understrege, ikke afgørende for at anse koalitionsstaternes militære aktion for værende i overensstemmelse med FN og FN's mandater. Det afgørende er, at alle de ord, Sikkerhedsrådets medlemmer i enstemmighed har nedskrevet, ikke med rimelighed kan forstås anderledes, end at suspensionen af art. 42-mandaterne var ophævet omkring midten af marts 2003, hvorefter en ny militær aktion lovligt kunne begynde. Jeg har ikke sagt, at disse konklusioner er 100 procent uimodsigelige. De er blot ca. 55-60 procent mere rigtige end de modsatte. Og der er stadigvæk en pæn sikkerhed for, at Danmark og dets allierede handler FN-lovligt i disse dage. Alt andet ville være at indrømme Frankrig og dets allierede en vetoret med tilbagevirkende kraft. Noget sådant er der ikke hjemmel til i FN-pagten. I FORTSÆTTELSE af den juridiske analyse af Irakkonflikten i FN's Sikkerhedsråd synes jeg, følgende bemærkning bør komplettere det tegnede juridiske billede. Den handler om den mulige FN-juridiske betydning af opkomsten af den internationale terrorisme. Den har skabt et hidtil ukendt asymmetrisk fjendebillede, der optræder som en joker i spillet om magten i Sikkerhedsrådet. Vetomagternes strid i rådet næres bl.a. af uenighed i vurderingen af, hvilke sikkerhedspolitiske konklusioner tilstedeværelsen af endnu en joker i spillet nødvendiggør. Man er herved tilbøjelig til at glemme, at FN-pagten var kontroversiel, da den blev skrevet, fordi den begrænsede staternes ret til at lade diplomati fortsætte i krig. Mange stater tøvede med at ratificere pagten, bl.a. fordi årtusinders krige og, senest, to verdenskrige havde belært dem om, at krig mellem stater var en noget nær uundgåelig tilstand. Anden Verdenskrig var FN-pagtens mentalpsykologiske referenceramme, som motiverede mange stater til at undertegne FN-pagten - alle båret af det fromme håb, at en stærk international organisation kunne sikre international fred og sikkerhed. At underskrive FN-pagten var på den baggrund naturligvis en kalkuleret risiko. Gik det godt, var det fint. Ingen havde derimod svaret på, hvad der skulle eller burde ske, dersom FN's Sikkerhedsråd, som mange mener ikke var sin opgave voksen. Hvad man end vil mene herom, indgik det som et element i den kalkulerede risiko, at de underskrivende stater i det mindste vidste, hvordan de fjender så ud, som de for fremtiden lovede, som regel i hvert fald, ikke at gå i krig mod. Midt i det 20. århundrede kunne en sådan fjende kun være en anden stat. En stat med - som deres egen - en sårbar befolkning, med sårbar hovedstad og territorium, med en sårbar infrastruktur, kort sagt en modstander, der - som de selv - havde noget uerstatteligt at tabe, dersom en eskaleret stormilitær konflikt en dag måtte bryde ud. Det 20. århundredes stat-stat-symmetri er i begyndelsen af det 21. århundrede til dels erstattet af et nyt konfliktscenario. Det er mellem den kendte stat og den ukendte terroristorganisation, et fjendebillede, som FN ikke er opbygget til at håndtere. Mindre sikkert er det, om denne ændrede forudsætning for staternes forpligtelser i forhold til FN får betydning for, om forpligtelsen til at følge FN-pagten er så bindende i 2003, som den var for 50 år siden. En moderne vurdering af forholdet mellem FN og dens medlemsstater kan næppe uden videre hævde, at alt er ved det gamle, når en del af fjendebilledet i dag udgøres af uidentificerbare, netværksopbyggede stats- og territorieløse terrorister. Jeg vil ikke udelukke, at mere end én stat har hældet til at anse FN for passé, fordi pagtens regler ikke indeholder en undtagelse, som tillader militær aktion, hvor en eller flere stater opfatter deres sikkerhed som truet af terroristnetværk. Terroristen er en ny type modstander, som i kamp ikke har ret meget andet at tabe end livet, hvilket ikke er så slemt endda, hvis det mistes i en jihad. DET ER SÅLEDES til debat, om man, med andre ord, uden forbehold kan opretholde FN-pagtens almindeligt gældende forbud mod fysisk magtanvendelse staterne imellem, når den ene har grund til at befrygte, at den anden er i pagt med den internationale terror eller kan tænkes at indgå i en sådan pagt. Alvoren af denne argumentation understreges af, at den er juridisk foruden at være politisk. Det er nemlig en gammel af alle anerkendt folkeretlig grundsætning, at en grænse for folkeretlige aftaleforpligtelsers bindende kraft går dér, hvor væsentlige forudsætninger for en parts indgåelse af aftalen ikke længere foreligger opfyldt. Der er efter min mening ikke tvivl om, at der i disse afsluttende bemærkninger ligger et af fremtidens store folkeretlige temaer.