Knud Erik Jørgensen er ekstern lektor i organisationsteori ved Aarhus Universitet, Handelshøjskolen»Du får, hvad du måler!«. Denne lille sætning er både et løfte og en trussel til enhver, der har ledelsesansvar. Du får, hvad du måler! Set i lyset af én af de mest udbredte managementmodeller: MBO ( management by objectives –management ved hjælp af mål) er sætningen et løfte. Hvis sætningen skifter karakter til: Du får kun, hvad du måler, er den en trussel. Allerede MBO’s første skribent, Peter Drucker, advarede: »(MBO) er bare et nyt værktøj. Det er ikke den store kur imod ineffektivitet i ledelsen ... Management by objectives fungerer kun, hvis man kender målene. Det gør man ikke 90 procent af tiden«. Dels kender man ikke alle målene, dels er der meget, man gerne vil opnå, uden at man kan angive dem som konkrete mål. F.eks. synes den moderne politiker at være ret optaget af at undgå, at ’folk’ bliver utilfredse. Men utilfredsheden kan først målsættes, når den enten er identificeret ved hjælp af tilfredshedsundersøgelser, eller når klager kommer frem i medierne. Først derefter kan der sættes mål for, hvordan en given utilfredshed kan fjernes. Således har man fundet, at ’folk’ er utilfredse med, at politiet ikke ses i gadebilledet. Man måler, hvor meget politiet opholder sig på gader. Det mål sættes op, at politiets tilstedeværelse på gader skal stige. Målet sættes ind i politiledelsens resultatkontrakt, hvorefter det måles igen på et senere tidspunkt – f.eks. når politiledelsen skal forhandle ny resultatkontrakt. Hvis politiet så i mellemtiden har travlt med at opklare kriminalitet og gør alt det, politiet nu også skal tage sig af, så kan en politiledelse med sin resultatkontrakt in mente måske få den idé at sende en masse uniformerede betjente ud på gader og stræder for i sidste øjeblik at nå måltallet for netop politi på gaderne. Alt dette forudsætter imidlertid, at politi i gadebilledet både dæmper kriminalitet og ’folks’ utilfredshed, og at ’folk’ fremstår som én enig størrelse, så der ikke opstår ny utilfredshed hos andre, når nogens utilfredshed er dæmpet. For skulle det ske, må der jo sættes ind imod den nye utilfredshed med nye mål. Efterhånden stiger mængden af mål, men ledelsen får, hvad den måler! I hvert fald i begyndelsen, mens målene er få, enkle og meningsfulde for den enkelte politibetjent. Efterhånden som mængden af mål stiger i kampen imod nye utilfredsheder, bliver det stadig vanskeligere for den enkelte medarbejder at forholde sig til målene. Meningen går tabt i bureaukrati, medarbejderne lærer sig at passe deres arbejde og se bort fra målene – f.eks. ved at udfylde skemaer med de tal, der tilfredsstiller ledelsen. Organisationen er måske nok under ’management’, men den er ikke mere under ledelse. De medarbejdere, der føler sig usikre på deres job eller deres rolle i organisationen reagerer ofte lidt anderledes. De vælger virkelig at fokusere på målene, så ledelsen får, hvad den måler – men kun det! Væsentlige opgaver, der endnu ikke er bragt ind under målsætningsprocessen, lider under medarbejdernes fokus på kun at skabe det, de bliver målt på. Ledelsen må derfor begynde at inddrage flere (også væsentlige) opgaver i processen. Mængden af mål stiger igen. Det bliver stadig vanskeligere for den enkelte medarbejder at forholde sig til dem, meningen går tabt i bureaukrati, stadig flere medarbejdere rekrutteres til at lære sig at passe deres arbejde og se bort fra målene og at udfylde skemaer med de efterspurgte tal. De to processer, der er skitseret ovenfor, undergraver intentionerne med styring ved hjælp af resultatkontrakter. De er imidlertid ikke de eneste undergravende processer, man kan forvente. Det er nemlig en forudsætning, at resultatkontrakter kun aftales i ét led – mellem departement og styrelseschef. Tilsvarende er det en forudsætning, at der kun aftales en håndfuld mål, og at styrelserne derefter tilbyder medarbejderne under sig indflydelse på, hvorledes disse mål bedst kan indfris, og alle de andre væsentlige mål, der ikke er målsatte. Hele meningen med processen er, at en styrelseschef selv skal påtage sig ansvaret over for departementet for ’sine’ mål. Styrelsescheferne fristes let til selv at lave resultatkontrakter med deres chefer, som kan fristes til at lave resultatkontrakter med deres chefer osv. Dette sker, dels fordi cheferne finder at kontraktstyringen er en så god idé, at lagene under dem også skal udsættes for den, dels fordi cheferne ønsker at inddrage flere i og om ansvaret. Resultatet bliver en kaskade af mål hele vejen ned gennem hierarkiet. Hvor man oprindeligt ønskede et klart ansvar placeret i toppen, er dette ansvar skubbet videre. Set fra frontmedarbejdernes side er processen kompliceret og uoverskuelig, hvor den sidste rest af råderum løftes opad i organisationen og bort fra fronten. Men det er netop ved fronten, der er brug for råderum for at kunne levere fleksible løsninger på forskellige behov hos forskellige borgere. Hos topchefer er det en udbredt forestilling, at der er masser af råderum i form af mange forskellige metoder, beslutninger og udfald af beslutninger. Dette kan være sandt på chefernes niveau, men det er sjældent sandt i fronten. Her er beslutningsfriheden, metodefriheden og valgmulighederne indskrænket af regler, procedurer, ressourcebegrænsninger og masser af praktiske hensyn. Et sæt resultatkontrakter oven over fronten kan derfor meget let udtømme fronten for den sidste rest af manøvremulighed. I værste fald vil oplevelsen på frontniveau have mange ligheder med oplevelsen af at blive mobbet. Ikke mobbet af kolleger eller umiddelbare chefer, men af en alliance mellem det politiske og det administrative system i deres fælles kamp mod utilfredshed. En kamp, som altså ironisk nok fører til en hel masse utilfredshed. Både hos borgere og hos medarbejdere. Denne Kronik er naturligvis skrevet som en kommentar til Kroniken i Politiken 29. marts 2007, med overskriften: ’Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde’. Den var forfattet af hele otte personer, der ifl. Kroniken i begyndelsen af 90’erne »sad ... som ambitiøse medarbejdere i Finansministeret«. Min ringheds tilgivelse skal de såmænd have. Ikke fordi de ikke vidste, hvad de gjorde, men simpelthen fordi de beder om tilgivelse. Nu er det nok ikke min ringheds tilgivelse, de otte forfattere efterspørger. Det er derfor heller ikke for at velsigne dem med den, jeg skriver denne Kronik. Jeg er derimod mere nysgerrig efter de otte kronikforfatteres begrundelse for at bede om tilgivelse: »Vi vidste ikke, hvad vi gjorde«. Det er da ret bekymrende, at otte veluddannede personer får lov til – eller tager sig lov til – at eksperimentere med politiske og bureaukratiske processer uden at vide, hvad de har med at gøre. En undskyldning, embedsværket vel næppe ville acceptere, hvis den blev brugt af ledere og medarbejdere længere nede i hierarkiet. Der ville da lyde et ramaskrig, hvis læger, sygeplejersker, lærere, forskere, lokomotivførere, skibsførere osv. kunne stå frem og meddele: »Tilgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde. Vi eksperimenterede bare«. Man foranlediges til at tro, at der i begyndelsen af 90’erne ikke fandtes viden om, hvorledes f.eks. et forløb med resultatkontrakter med stor sandsynlighed ville forløbe. Eller at en sådan viden ikke kunne fremskaffes. Eller som om man ikke i det mindste kunne have tilrettelagt sine eksperimenter således, at de blev indrettet til at høste viden undervejs, så man enten kunne nå at stoppe eksperimenterne i tide eller justere eksperimenterne. Sådanne krav til håndtering af eksperimenter findes f.eks. inden for lægevidenskaben, når mennesker inddrages i forskningen. I begyndelse af Kroniken har jeg redegjort for lidt af den viden, vi har i mit fag inden for det område, hvor Finansministeriets embedsmænd eksperimenterede. Nemlig faget organisation. Det er desværre ikke en viden, vi først har fået gravet frem af ruinerne fra de ambitiøse embedsmænds eksperimenter i 90’erne. Lad os derfor tage et kig på bare to forskere, der vidste og ved noget helt grundlæggende ved bureaukratiseringsprocesser. Netop de mange eksperimenter med resultatkontrakter og med New Public Management-filosofiens forsøg på at etablere markeder i den offentlige forvaltning har skabt en fornyet interesse for den store tyske sociolog og (bl.a.) bureaukratiforsker, Max Weber (1864-1920). Især hos yngre forskere. Weber var bl.a. interesseret i at forstå, hvorfor en bestemt form for rationalitet – målrationalitet – syntes at gribe mere og mere om sig og hvad konsekvenserne for dette kunne være. Han så det moderne bureaukrati som en revolutionerende kraft, når den sikrede lov og ret forud for privilegier og klasse. Men han så også den mulighed, at denne revolutionerende kraft kunne bevæge sig ind på livsområder, hvor den ville udvikle sig til at blive ødelæggende for en hel masse samvær mellem menneskene, og at stadig mere af tilværelsen ville blive underkastet målrationelle kalkuler og planlægning. Menneskene i de moderne demokratier ville – med bureaukratiet som et hjælpemiddel for demokrati – efterhånden udvikle et jernbur af rutiner, regler, procedurer osv. Weber: »Ingen ved endnu, hvem der i fremtiden skal bo i buret, om der ved slutningen af denne enorme udviklingslinje vil stå helt nye profetier eller en vældig genfødsel af tanker og idealer – eller i stedet derfor en mekaniseret forstening, pyntet med en krampagtig tagen-sig-selv-højtideligt. Så kunne ganske vist denne kulturudviklings ’sidste mennesker’ få lejlighed til at sande det ord: Fagmennesker uden ånd, nydelsesmennesker uden hjerte: dette intet indbilder sig at være steget op til et aldrig før nået stadie i menneskehedens udvikling«. (Weber 1995: 121-22 ifl. Andersen og Kaspersen: 106). Nogen vil med en vis ret hævde, at Weber, som skribent fra forrige århundredskifte, ofte har været fremmanet som ulven, der kommer! De vil nok også hævde, at hans forudsigelser jo ikke er blevet realitet. Andre vil derimod hævde, at den weberske frygt er blevet en realitet. F.eks. skriver de otte kronikører selv, at vi må »gå i clinch med en masse af de procedurer og regler, som ødelægger mulighederne for at skabe og være innovative«. Weber ville nok have talt om ’affortryllelse’ i stedet for den ødelagte innovation, men tankegangen er den samme. I det hele taget demonstrerer de otte kronikører, at de har lært ganske meget. Ikke så meget mens de selv eksperimenterede, men ganske meget efterfølgende ved at smage deres egen medicin på ledelsesposter ude i ’systemet’. Det er naturligvis prisværdigt, at de ambitiøse embedsmænd har lært undervejs. Det er knap så prisværdigt, at det, de har lært, er kendt stof inden for faget ’organisation og ledelse’, og som de både kunne og burde have sat sig grundigt ind i, da de eksperimenterede med tusinder af menneskers hverdag. Man kan måske hævde, at Weber ikke er hverdagskost. Lad os derfor konsultere den franske sociolog, Michel Crozier, der i sin bog, ’The Bureaucratic Phenomenon’, redegør for konsekvenserne af bureaukratisering, og hvorledes bureaukrati kan skabe sine egne onde cirkler af processer, der fastholder det bureaukratiske system i uhensigtsmæssige reaktioner. Jeg har selv iagttaget lignende fænomener i både offentlige og private virksomheder, men aldrig så omfattende som i disse år. Den efterfølgende redegørelse er stærkt inspireret af Crozier, men omfatter samtidig mine egne nyere erfaringer i private og offentlige virksomheder og står derfor for min egen regning. Udgangspunktet er, at man i en verden af usikkerhed er nødsaget til at sikre, at alt det, der kan køre i rutiner, bureaukratiseres. Derefter kan man bruge kræfter og ressourcerne på det, der ikke kan regelsættes og lægges i procedurer. Den grundlæggende idé i at anvende regler er, at ledere og medarbejdere kan spare tid ved ikke at skulle mødes ansigt til ansigt om det rutineprægede, men kun om det, der kræver opmærksomhed og initiativ. I første omgang giver dette øget indflydelse på medarbejderne, mens medarbejderne ikke taber egentlig råderum på et område, som de oftest selv allerede har rutiniseret. Fristes man derefter til at indføre rutiner på områder, hvor rutiner ikke er hensigtsmæssige, starter de onde cirkler, Crozier oprindelig fandt. De fungerer således: Stadig mere mødetid mellem ledere og medarbejdere, som skulle have været brugt til at tage sig af det usikre erstattes af manualer. Dele af det usikre – f.eks. borgeres utilfredsheder – isoleres og sættes på manualer og råderummet mindskes – først på medarbejderniveau, derefter på chefniveau, hvor man må håndtere stadig flere manualer. Det samlede råderum bliver ikke blot mindre for medarbejderne, men for organisationen som helhed. Det forsvinder så at sige op i den blå luft. Med tabet af samvær mellem ledere og medarbejdere og øget brug af regler mistes forhandlingsmuligheder, og dermed mindskes ledelsens indflydelse på medarbejderne bortset fra den, ledelsen søger at øve gennem regler og procedurer. Efterhånden isolerer de enkelte organisatoriske lag sig gennem stadig mindre samvær på langs ad hierarkiet og gennem en indre solidarisering inden for hvert enkelt lag – dels som følge af bureaukratiseringen, dels som følge af pres fra kolleger inden for det hierarkiske lag. Den mistede indflydelse på medarbejderne presser ledelsen til at genvinde indflydelse ved yderligere centralisering og yderligere regelfastsættelse. De onde cirkler er fuldbragt og forstærkes blot gennem yderligere bureaukratisering. Undertiden opbygges en parallel organisation af erfarne nøglepersoner (de kan bestå af såvel ledere som nøglemedarbejdere). Her kan medarbejdere søge råd og vejledning om, hvornår og hvorledes de kan omgå reglerne uden at risikere deres job. Fordelene med sådanne parallelle magtorganisationer er, at de kan hjælpe med at få arbejdet gjort på trods af reglerne. Ulemperne er, at beslutningsprocessen oftest er uklar og derfor let øger usikkerheden og derigennem bidrager til yderligere onde cirkler. Hele denne redegørelse a la Crozier kunne være ligegyldig, hvis ikke det er fordi den viser, at de ambitiøse embedsmænd i hvert fald kunne have skaffet sig viden om, hvad de eksperimenterede med – og derfor også burde have gjort det. Bureaukratiseringsprocessen er et alvorligt og – desværre – tiltagende problem for borgerne og for medarbejderne i den offentlige sektor. Men sammen med dette problem ligger et andet og lige så alvorligt problem – nemlig at ledere i for stor udstrækning er begyndt at beslutte og handle mod bedre vidende. Selvfølgelig skal vi undskylde de otte kronikører og alle de andre ambitiøse embedsmænd i ministerier og styrelser, der bidrog aktivt eller passivt til skabelse af de bureaukratiske onde cirkler. Ikke fordi de ikke vidste, hvad de gjorde. Heller ikke fordi de både kunne og burde have vidst bedre og derfor kom til at handle mod bedre vidende, men især fordi de formentlig nu vil være med til at bruge de dyrekøbte erfaringer til at rette op på skaderne. Litteratur: Peter Drucker, ’The Practice of Management’, 1954 Heine Andersen og Lars Bo Kaspersen, ’Klassisk og Moderne Samfundsteori’, 1999 Michel Crozier, ’The Bureaucratic Phenomenon’, 1964