0
Læs nu

Du har ingen artikler på din læseliste

Hvis du ser en artikel, du gerne vil læse lidt senere, kan du klikke på dette ikon
Så bliver artiklen føjet til din læseliste, som du altid kan finde her, så du kan læse videre hvor du vil og når du vil.

Næste:
Næste:
Artiklen er føjet til din læseliste Du har ulæste artikler på din læseliste

Læren fra Malawi

Ligger Malawi, som dets politiske ledere har redt, eller ligger landet snarere, som Danmark har redt? Bistandsydere mangler tålmodighed.

Kroniken
Læs artiklen senere Gemt (klik for at fjerne) Læst
FOR ABONNENTER

Der er ikke oplæsning af denne artikel, så den oplæses derfor med maskinstemme. Kontakt os gerne på automatiskoplaesning@pol.dk, hvis du hører ord, hvis udtale kan forbedres. Du kan også hjælpe ved at udfylde spørgeskemaet herunder, hvor vi spørger, hvordan du har oplevet den automatiske oplæsning.

Spørgeskema om automatisk oplæsning

Ligger Malawi, som dets politiske ledere har redt, eller ligger landet snarere, som Danmark har redt? Bistandsydere mangler tålmodighed, skriver kronikøren, der er ph.d-stipendiat ved Statskundskab i Århus - og som selv har boet i Malawi.

Politiken sætter 7. oktober i en stor artikel under overskriften 'Korruption som livsstil' fokus på de ulykkelige begivenheder i et af verdens allerfattigste lande, Malawi, der har ført til, at Danmark nu har trukket sin betydelige støtte ud af landet og dermed efterladt halvfærdige projekter, skuffede forventninger og støttetrængende malawiere.

Artiklen i Politiken beskriver, hvordan sammenstødet mellem en dansk ambassadør, der ikke ville acceptere misbrug af midler, og et styre, der ikke kunne lade være, til sidst førte til, at en undskyldning for at smide ambassadøren ud blev opfundet. Det spørgsmål, der selvfølgelig altid melder sig oven på ulykkelige begivenheder, herunder også politiske, er, om de kunne have været undgået? Skaden er sket, og det kan vi ikke gøre meget ved. Men vi kan søge at opsamle erfaringerne og undersøge, om der kunne være systematiske problemer med den måde, Danmark møder og støtter et så ressourcefattigt land som Malawi. Det mener jeg, der kan.

Malawi blev selvstændigt, da englænderne trak sig ud i 1964. Herefter trådte den engelsk uddannede Kamuzu Banda til og udviklede sig til en sælsom livstidspræsident/diktator, der dog - efter knap 30 år ved magten - i 1993 efter internationalt pres valgte at udskrive folkeafstemning om étpartisystemets fortsættelse.

Det klare nej hertil banede vejen for afholdelse af frie valg året efter, hvorved en af hans egne tidligere stærke støtter, Bakili Muluzi, på fredelig vis kunne overtage magten i spidsen for et forholdsvis nydannet parti, United Democratic Front (UDF). Udarbejdelsen af en ambitiøs demokratisk grundlov blev igangsat, etableringen af en lovkommission, en ombudsmandsinstitution og en menneskerettighedskommission blev besluttet, og Muluzi selv gav indtryk af at være en åben og demokratisk sindet præsident.

Malawi var et sjældent eksempel på en fredelig overgang fra diktatur til demokrati uden de skrækkelige opløsningstendenser, man havde set i andre afrikanske lande, når stærke magthavere løsnede grebet. Og en sådan succes havde man brug for i Vesten. Ikke alene for at fastholde den generelle opbakning til ulandsbistand, men i særdeleshed for at kunne vise, at det nye, stærke fokus på demokrati og menneskerettigheder efter vestligt forbillede ikke nødvendigvis førte til opløsning, men netop kunne vise vejen til en bedre udvikling af sådanne lande.

Danmark var blandt de første lande til at reagere på den nye situation. En chargé d'affaires blev sendt af sted for at støtte den gode udvikling. Et ihærdigt arbejde blev gjort med at kortlægge støttebehov, udvikle programmer og identificere 'gode' demokratiske kræfter, der kunne spille en rolle for den videre politiske udvikling. Et godt grundlag for at udvide den meget tiltrængte bistand blev skabt, og budgetterne steg hastigt. Danmark blev den fjerdestørste donor og stærkt respekteret for vores indsats i såvel regerings- som ngo- og donorkredse.

Og så pludselig vendte bøtten. En ny ambassadør havner i en række sammenstød med styret, der, efter at han har været ti månder i landet, beder ham om at rejse hjem igen. Et højst usædvanligt skridt inden for internationalt diplomati, der altså i sidste ende blev besvaret med et totalt stop for dansk bistand.

Erfaringer fra Malawi viser på smertelig vis de mange dilemmaer, som moderne ulandsbistand indeholder. På den ene side kan man ikke, når man tager landets ressourcemæssige situation i betragtning, lade være med at synes, at mange af de målsætninger, der forfølges, er alt for ambitiøse.

Når et land kun råder over ca. 250 jurister i alt, så er det stærkt problematisk både at ville etablere en lovkommission, en menneskerettighedskommission, en ombudsmandsinstitution, reformere politietaten, rette op på domstolene osv. på én og samme tid. Når der på det lokale sprog ikke findes et ord for politik, men derimod kun for manipulation, og opposition og kritik derfor traditionelt kun kan tilskrives en destruktiv mening, så må man have tålmodighed med indførelsen af demokrati efter vestligt forbillede.

Computerregistrering af alle vælgere virker nærmest stødende i et land, hvor op imod 30 procent af børnene ikke bliver fem år, hvor kun ca. fire procent af husholdningerne har elektricitet, og den basale drikkevandsforsyning og sundhedssystemet er helt utilstrækkeligt.

Et andet væsentligt problem ved den 'moderne' bistand med fokus på medinddragelse, demokrati osv. er endvidere, at den helt overvejende kræver inddragelse af de få veluddannede mennesker, et fattigt land nu engang råder over. De samme embedsmænd og politikere deltager derfor i den ene workshop efter den anden for at diskutere og udvikle planer og programmer. En stor del af disse møder holdes i tilpas afstand fra hovedstaden til, at dagpenge kommer til udbetaling. Ellers deltager de beskedent aflønnede embedsmænd simpelthen ikke, og det skal de jo, for det er trods alt deres land, det handler om.

At hæve deres lønninger, så de ikke var helt så orienterede imod personligt udbytte af deres indsats, stiller Verdensbanken sig i vejen for. De i forvejen velbjærgede bliver således, i hvert fald i en overgangsperiode, mere og mere velbjærgede som et resultat af vores bestræbelser på at skabe en mere retfærdig udvikling. Bistand bliver et erhverv og en vigtig indtægtskilde for dem, der er i en position til at spille med.

Det virker derfor alt i alt ofte nærliggende at beslutte at holde sig til helt basal bistand i yderligere en periode, og så vente lidt med den mere avancerede form for bistand og den omfattende opbygning af demokratiske strukturer.

På den anden side viser de mange forudgående års bistand til mange andre lande, at støtten får en stærkt begrænset langsigtet effekt, hvis man ikke, samtidig med at man gennemfører konkrete fysiske projekter, også arbejder med at inddrage befolkningen i beslutninger vedrørende deres eget liv. I Malawi har udgifterne til uddannelsesvæsenet således eksempelvis traditionelt udgjort en større del af de offentlige budgetter end i sammenlignelige lande, men det hjælper bare ikke den tredjedel af befolkningen, der er analfabeter, når pengene går til et prestigefyldt universitet for elitens børn, der i øvrigt derved ofte kvalificerer sig til videre studier og arbejde uden for Malawi.

Hvis lande som Malawi ikke snart begynder at vise, at de kan træffe politiske beslutninger, der i højere grad kommer bredere dele af befolkningen til gavn, så hjælper det groft sagt ikke at støtte dem. Vores ressourcer alene kan ikke vende udviklingen, deres egne skal også omdirigeres. Men vores bestræbelser på at udvirke dette risikerer altså at føre til yderligere skævvridning af samfundet og korrumpering af det politiske og administrative system. Det er dette dilemma, dansk udviklingsbistand står over for at håndtere, når vi vil støtte et land som Malawi.

Den danske udviklingsbistand baserer sig på det såkaldte partnerskabsprincip. Tanken bag dette er, at det ikke fører til en langsigtet udvikling, hvis vi blot ankommer og gennemfører projekter, som vi selv har stået for fra A til Z. Afgørende for bistandens langsigtede effekter er, at de lokale selv har været inddraget i at kortlægge deres behov, så man støtter, hvor de selv oplever det meningsfuldt, og at de er inddraget på alle niveauer, så dansk indsigt og erfaring løbende overføres, og indsatsen ikke standser den dag, støtten udløber, men modtagerne derimod selv er klar til at tage over.

Et helt afgørende element i denne strategi er naturligvis, at man får identificeret og aktiveret de lokale ressourcer, og at man viser dem tillid snarere end at optræde alt for mistroisk, opdragende eller bedrevidende. Et partnerskab skal der helst være tale om.

Tanken er god og rigtig. I mange år har Danmark og mange andre lande givet støtte, der måske isoleret set har haft en gunstig effekt på de umiddelbart berørte, men som ikke har igangsat en væsentligt ændret dynamik i de støttede lande. Men spørgsmålet er, om partnerskab i den hidtidige forstand er muligt i et land med så få ressourcer som Malawi?

Kombinationen af overvældende tilstrømning af støtte, der i sig selv gjorde en tæt opfølgning på støtten uoverkommelig, en filosofi, der gjorde indblanding i midlernes præcise anvendelse upassende, og en ekstremt svag administrativ kapacitet i det malawianske samfund, tror jeg, har været stærkt medvirkende til igangsættelsen af den bekymrende udvikling, der nu kan konstateres i landet. Danmark har simpelthen været medvirkende til at kvæle de gode kræfter i bistand, der ikke blev givet bedst muligt.

Partnerskab fordrer et tæt forhold. Især når man befinder sig i et land, hvor det generelle uddannelsesniveau og alle mulige andre niveauer er utroligt lave. Man kan ikke bare give et stort beløb og så efter projektets udløb sende en revisor, der køligt konstaterer, at midlerne ikke er anvendt i overensstemmelse med det aftalte. Der er i tilfælde som Malawi ingen vej udenom at erkende, at det, der almindeligvis betegnes som administration af de danske midler og derfor søges minimeret, i virkeligheden er en væsentlig del af partnerskabets indhold og derfor må øges i forhold til det gennemsnitlige niveau for dansk ulandsbistand.

Det indtryk, vi i dag sidder tilbage med i Danmark, og som artiklen i Politiken om sagen videreformidler, er, at Malawi nu engang ligger, som de selv har redt. Det spørgsmål, som jeg med denne kronik har ønsket at rejse, er, om Malawi måske ligeledes kunne siges at ligge, som vi har redt. Om der i vores tilgang til støtte af lande så ressourcesvage som Malawi indgår nogle elementer, der kan risikere nærmest systematisk at afspore den udvikling, man forsøger at sætte i gang? Mit svar er ja.

Men den konklusion, jeg drager deraf, er ikke , at man så ikke skal støtte lande som Malawi. Men derimod at vi skal være mere omhyggelige end normalt med at sikre de mekanismer, der kan modvirke tendensen. Og det vil muligvis kræve, at vi ændrer vores tilgang til støtte til lande som Malawi lidt.

Helt overordnet set er det uheldigt, at et land pludselig nærmest bliver oversvømmet med bistand, fordi det lige passer på de kriterier, der på et givet tidspunkt giver høje point i de vestlige lande. Den effekt kan det dog som enkeltdonor være svært at gøre ret meget ved ud over at søge den størst mulige koordinering af indsatsen på stedet. Og det synes jeg faktisk i høj grad skete i Malawi.

Men på andre punkter mener jeg imidlertid, at erfaringerne fra Malawi peger på muligheder for at forbedre vores indsats. Som enkeltdonor må man først og fremmest være forsigtig med en så hurtigt udbygning af støtten som den, vi foretog i Malawi. Det er svært, når behovene er enorme og akutte. Helt konkret står det næste valg jo hurtigt for døren i et nydemokratiseret land. Men en hurtig og samtidig omfattende og ambitiøs udbygning giver ikke tilstrækkelig tid til at vurdere den administrative kapacitet blandt modtagerne og dermed grundlag for at udforme støtten bedst muligt.

Dernæst skal man sidde langt tættere på pengene. Det kan lyde som et kraftigt angreb på partnerskabstankegangen, der vil umyndiggøre modtagerne, men det mener jeg slet ikke, det behøver at være - tværtimod. Det er et partnerskab om at få projekterne til at lykkes. Et signal om, at man er der, hvis det kniber med administrationen af projektet.

Selvfølgelig kommer det til at indebære et element af kontrol, men det er helt nødvendigt, især i et projekts indledende fase, hvis man skal kunne dosere sin administrative opbakning rigtigt. Fordi projektets ve og vel optager én.

Endelig var der i Malawi initiativer på vej med at blande ambassaderessourcer med dansk ngo-ekspertise på en god måde. Desværre røg disse forsøg med i faldet, da Danmark trak sig ud, men denne udvidelse af partnerskabet til at omfatte en slags mesterlære kunne ellers have været spændende at følge.

At gennemføre disse ændringer bliver helt sikkert dyrt, og det kommer til at betyde, at det hidtidige ønske om helst kun at finansiere programaktiviteter delvist må opgives. Støtten bliver mere diffus, og vi får mindre aktivitet for pengene. Men dertil er der bare at sige, at god bistand er dyr at lave. Og hvis det kan bidrage til at modvirke nogle af de effekter, som vi nu ser i Malawi i fuldt flor, vil det være noget af det mest fattigsdomsorienterede, man kan forestille sig. Og det er jo trods alt det overordnede mål for vores bistand.