EU står over for den største samlede udvidelse i statsforbundets historie, og samtidig udformes en fælles forfatning for unionen. Mange spørger: Vil det føre til yderligere suverænitetsafgivelse? Er statsforbundet ved at blive en forbundsstat? Skal vi have en ny grundlov? Både statsbegrebet og suverænitetsbegrebet spiller en central rolle i disse diskussioner. Men kun få ved, hvad suverænitet er, og forestillingerne om suverænitet er ofte knyttet til, hvad suverænitet var for 200 år siden. Har vi overhovedet brug for det klassiske suverænitetsbegreb i dag? Allerførst vil jeg slå fast, at ordet suverænitet ikke forekommer i grundloven: I den famøse par. 20 nævnes »beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder«, hvilket ikke nødvendigvis er det samme som suverænitet. For at forstå det stedse mere udflydende suverænitetsbegreb må man kende dets historie, der rækker tilbage til 1500-tallet, dengang man havde lande, men endnu ikke stater. Det moderne europæiske statsbegreb hører hjemme i 1800-tallet og kan kun spores tilbage til midten af 1600-tallet. Suverænitetsbegrebet er altså ældre end statsbegrebet. I middelalderen var Europas lande regeret af konger, men reelt var magten sønderdelt i et utal af personligt betingede afhængighedsforhold mellem kongen og hertuger, grever, baroner, bisper, abbeder og byer. Kongen sad nok på toppen, men det var på toppen af kransekagen, ikke i spidsen af magtpyramiden. Dog, i 1500-tallet havde Europas stærkeste monarker fået styr på den feudale splittelse og skabt en stærk centralmagt med kongen som magtens udøver. Det var i denne sammenhæng, filosofferne fandt på suverænitetsbegrebet som svar på den udvikling, mange lande havde gennemgået de sidste århundreder. Suverænitetsbegrebet blev skabt af den franske jurist Jean Bodin (1530-96) og knæsat af den engelske filosof Thomas Hobbes (1588-1679). Bodin argumenterede for, at et land med flere magthavere ender i splittelse og borgerkrig, og han formulerede sin erkendelse i 1576 med den blodige Bartholomæusnat i frisk erindring. Der må der være en magtpyramide, hævdede Bodin, med en ubestridt magthaver i spidsen, der dels træffer alle væsentlige beslutninger for landet og dels træffer den endelige afgørelse i appelsager. Denne magthaver kaldte Bodin for suverænen, og suverænens magtbeføjelser kaldte han for suveræniteten (souveraineté). I 1500-tallet var suverænen en konge, men allerede Bodin fastholdt, at suveræniteten også kunne udøves af et senat eller embedsmandskollegium (i oligarkier) eller af en folkeforsamling (i demokratier). Suverænitetsbegrebet blev skabt som enevældens teoretiske grundlag, men var ikke uløseligt forbundet med monarki og enevælde. Det fik betydning for suverænitetsbegrebets overlevelse efter Den Amerikanske Frihedskrig (1776-83) og den franske revolution (1789-99), hvor monarkerne enten forsvandt eller, på ny, blev reduceret til kransekagefigurer. Kernen i Bodins suverænitetsbegreb kan opstilles i fem punkter: (1) Suveræniteten er ubegrænset og udelelig; (2) suveræniteten er uafhændelig; (3) suverænitetens kerne er retten til at give love; (4) suverænen står selv over loven; (5) suverænen er øverste instans i alle sager og træffer den endelige afgørelse. Kun Vor Herre og naturrettens evige bestemmelser sætter grænser for suverænens magtfuldkommenhed. Suverænitetsbegrebet blev en løftestang for enevælden og ses i Danmark i kongeloven af 1665. Den fastslår, at »Kongens absolute souveraine Enevolds Magt« er udelt, ubunden og uafhændelig (par. 20, 26, 27). Men siden Bodin, Hobbes og kongeloven er det klassiske suverænitetsbegreb blevet ændret til ukendelighed. Den udelelige suverænitet blev gjort delelig ved Montesquieus magtfordelingslære, udformet i værket 'Om lovenes ånd' fra 1748: Magten opdeles i en lovgivende, udøvende og dømmende funktion, der hver udøves af et separat statsorgan, og ingen person eller institution må udøve to magtfunktioner samtidig. I Montesquieus stat kan der slet ikke være nogen suveræn i ordets egentlige betydning. Suveræniteten blev delt på en ny måde, da de tidligere nordamerikanske kolonier i 1789 blev en forbundsstat, hvor forbundsregeringen varetager statens selvstændighed, mens lovgivning, administration og retspleje primært tilkommer medlemsstaterne og kun udøves af forbundet i visse fællesanliggender som f.eks. mønt, mål og vægt. Med en formulering skabt af Hegel skelnede man mellem den ydre suverænitet (statens forhold til andre stater) og den indre suverænitet (statsmagtens eneret til at fastsætte og opretholde retsordenen i statsterritoriet over for statsfolket). I forbundsstater har forbundsregeringen den ydre suverænitet, medens den indre suverænitet deles mellem forbundsregeringen og medlemsstaterne. Samtidig med Den Amerikanske Frihedskrig og den franske revolution opstod folkeretten som de internationale retsregler for, hvordan stater bør behandle hinanden, og i folkerettens kølvand fulgte overstatslige internationale organisationer: f.eks. Folkeforbundet efter Første Verdenskrig, FN efter Anden Verdenskrig, De Seks, der blev til EF og EU, osv. Medlemmerne af disse og lignende organisationer er stater, og medlemskabet hviler på traktater, som medlemsstaterne tiltræder. Herved overdrager hver stat nogle af sine suverænitetsrettigheder til organisationen, og følgen er, at den udelelige suverænitet er blevet delelig. I 1800-tallet undermineredes suverænens position som lovgiveren, der selv står over loven. Over for Montesquieus tredeling af magten fastholdt man suverænitetsbegrebet ved at hævde, at den lovgivende magt var suverænitetens kerne, og at det lovgivende organ derfor var suverænen. Men nu var det ikke længere kongerne, der gav love. I 1800-tallet blev nogle stater til republikker styret af regering og parlament, i resten af Europa blev monarkierne til konstitutionelle monarkier. 1800-tallet var 'konstitutionernes' århundrede. Næsten alle stater fik en grundlov, mange - heriblandt Danmark - i kølvandet på revolutionerne i 1848, og i dag er Storbritannien nok den eneste stat i verden uden nogen grundlov: Lovene gives af Parlamentet, og i princippet er der ingen andre grænser for, hvad Parlamentet kan beslutte, end dem, der sættes af EU. I alle andre stater er lovgiveren, det vil sige parlamentet, bundet af grundloven. Suverænen er ikke længere hævet over loven. Grundloven står over suverænen. Men hvem giver grundloven? Det gør folket. Efterhånden er alle den vestlige verdens stater blevet demokratier. Og i et demokrati er det folket, der har den øverste magt. Men alle moderne demokratier er repræsentative: Folkets opgave er - med års mellemrum - at vælge et parlament, herhjemme Folketinget, der besidder lovgivningsmagten og således er suveræn. Vi taler om folketingssuverænitet, men Folketinget er udpeget af folket, og vi taler derfor også om folkesuverænitet, dels fordi folket vælger Folketinget, dels fordi der skal en folkeafstemning til at ændre grundloven. Men hvem er suverænen så? Er det folket eller Folketinget? Eller dem begge på hver sit plan? Grundloven skaber også et andet problem, der berører suverænitetsbegrebet: De love, parlamentet giver, skal respektere grundlovens bestemmelser. Men hvem skal afgøre, om en lov er grundlovsstridig? Det skal en domstol. I USA højesteret, der siden 1803 har prøvet både forbundslovenes og delstatslovenes overensstemmelse med USA's forfatning. Delvis efter amerikansk forbillede har man i en lang række europæiske stater indført særlige forfatningsdomstole. Bedst kendt er den tyske Verfassungsgericht og det franske Conseil Constitutionel. Herhjemme har de almindelige domstole haft denne beføjelse, men uden hjemmel i grundloven, og oprettelsen af en forfatningsdomstol nævnes ofte i diskussionerne om en grundlovsændring. Det er kun sket en eneste gang, at Højesteret har underkendt en lov som grundlovsstridig - det var Tvindloven i 1999. Derimod bliver snesevis af love indanket for forfatningsdomstolene i Tyskland og Frankrig, adskillige er blevet underkendt, og i dag er både Verfassungsgericht og Conseil Constitutionel blevet vigtige brikker i det politiske magtspil. Domstolenes ret til at prøve, om love er grundlovsstridige, medfører, at suverænen ikke længere er det 'suveræne' parlament, men derimod domstolen, der jo kan omstøde parlamentets beslutning. Og denne kortslutning i suveræniteten har ført til endnu en opdeling af suverænitetsbegrebet: Man skelner mellem den umiddelbare suveræn: den institution, der træffer alle de vigtigste afgørelser i et samfund, og den definitive suveræn: den institution, der i appeltilfælde træffer den endelige afgørelse. Samme analyse kan anvendes ved forholdet mellem Folketinget som den suveræn, der træffer alle de vigtige afgørelser, og folket som den suveræn, der med års mellemrum træffer afgørelsen om Folketingets sammensætning. Men her virker sondringen mellem en umiddelbar og en definitiv suveræn mindre berettiget. Man kommer uvilkårligt til at tænke på Rousseaus syrlige kommentar til den dengang så beundrede engelske frihed: »Englænderne tror, de er frie. De tager alvorligt fejl. De er kun frie den ene dag, de vælger deres parlamentsmedlemmer. Så snart parlamentsmedlemmerne er valgt, bliver folket slaver. De er intet, og i de korte øjeblikke af frihed de nyder, viser den brug, de gør af friheden, at de fortjener at miste den«. Sidst, men ikke mindst, er den uindskrænkede suverænitet blevet indskrænket ved den liberalistiske skelnen mellem stat og samfund, og ved knæsættelsen af menneskerettighederne som en beskyttelse af individet, ikke blot over for andre individer, men også over for staten. I den vestlige verden er det blevet et dogme, at en 'rigtig' stat må have en demokratisk styreform og skal respektere skellet mellem en offentlig sfære, hvor staten regulerer borgernes adfærd, og en privatsfære, hvor borgerne kan leve efter forgodtbefindende uden indblanding fra andre eller fra staten, når blot de respekterer loven. Individernes ret værnes af et sæt af menneskerettigheder, der sætter skarpe grænser for, hvad staten kan tillade sig over for landets borgere. I de fleste vestlige stater er disse menneskerettigheder blevet en del af grundloven, og den mest 'radikale' ændring i Helveg Petersens forslag til en ny grundlov er da også en betydelig udvidelse af det sparsomme rettighedskapitel i den gældende grundlov (par. 71-80). Skellet mellem stat og samfund og menneskerettighederne som en grænse for statens magt medfører således en indskrænkning af suveræniteten, der ellers i princippet er uindskrænket. Hvad er konklusionen? I en moderne demokratisk stat, og specielt en demokratisk forbundsstat, der er medlem af flere internationale organisationer, er der stort set intet tilbage af det klassiske suverænitetsbegreb. Men gennem tiderne har man søgt at redde det ved forskellige kunstgreb: Mange af 1800-tallets statsteoretikere identificerede suverænen med staten og opfattede staten som en 'juridisk person': Suverænen er ikke et af statsorganerne, men selve staten: et abstrakt magtprincip, der står over både statsorganerne og borgerne. Suverænen er altså selve staten, og opdelingen i lovgivende, udøvende og dømmende magt, hver varetaget af ét bestemt statsorgan, er en praktisk underopdeling på et lavere institutionelt niveau. Keine Hexerei, nur Behändigkeit! Suverænitetsafgivelse til internationale overstatslige organisationer søges forklaret ved, at medlemsstaterne har tiltrådt organisationen ved traktat og derfor kan forlade organisationen ved at annullere traktaten. Der er dybest set ikke tale om suverænitetsafgivelse, men kun om en slags delegation. Tilhængerne af sådanne sofistiske kunstgreb bliver dog stadig færre, og de fleste synes i dag at erkende, at 'suveræniteten' er begrænset, delelig og afhændelig, og at suverænen er bundet af grundloven. Det eneste levn af det klassiske suverænitetsbegreb er, at dets kerneområde er lovgivning. Men hvad skal vi med et så udvandet begreb? Det synes ligesom f.eks. »kødets opstandelse og det evige liv« i den augsburgske trosbekendelse at være en hellig ko, der er svær at slagte. Men ideologisk har suverænitetsbegrebet fortsat en forunderlig magt over sindene. Selv blandt politikere og statsvidenskabsfolk lever en forestilling om, at suveræniteten 'egentlig' er ubegrænset, udelelig, uafhændelig, og at suverænen er den øverste magt i staten og fungerer som den lovgiver, der selv står over loven. Tilsvarende forekommer 'deling', 'afgivelse' eller 'indskrænkning' af suverænitet at være noget dybt suspekt, som man bør harmes over. Interessen for suverænitetsbegrebet skyldes naturligvis først og fremmest Danmarks medlemskab af EU. Danmarks og EU's politikere og embedsmænd fastslår stadigvæk, at EU ikke er en forbundsstat (og heller ikke skal blive det). Første del af udsagnet er i hvert fald rigtigt. EU har faktisk fungeret som det omvendte af en forbundsstat. I forbundsstater tilkommer den ydre suverænitet forbundsregeringen, medens den indre suverænitet er delt mellem forbundsregeringen og delstaterne. Delstaterne besidder ofte løvens part af den indre suverænitet, og forbundsregeringen har ingen ret til at blande sig i delstaternes indre forhold, hvis de overholder forfatningen. Omvendt har EU i lang tid været meget tilbageholdende med at blande sig i medlemslandenes ydre suverænitet, og først i de senere år er dette forhold ved at vende. Derimod har EU blandet sig i medlemslandenes indre suverænitet, langt mere end det sker i de fleste forbundsstater. EU's forordninger træder automatisk i kraft, uafhængigt af, hvad medlemslandenes regeringer og parlamenter måtte mene, og medlemslandene er forpligtet til at indarbejde direktiverne i deres lovgivning. I dag er hen ved halvdelen af de love, der vedtages i Folketinget, en iværksættelse af EU's dekreter, og der er ingen klare grænser for, hvad forordningerne og direktiverne kan handle om. Hvad ville der ske, hvis man omdannede EU til en rigtig forbundsstat? Så ville EU få fælles udenrigspolitik, fælles forsvarspolitik, fælles mønt, mål og vægt og fælles regler på en række centrale områder; men medlemmerne ville få en langt større indre suverænitet, og antallet af forordninger og dekreter ville falde drastisk. Det grundlovsforslag, som Helveg Petersen fremsatte i Politiken for snart et år siden, indledes med at slå fast, at »Danmark er en selvstændig stat« (par. 1 stk. 1). Hvad den ydre suverænitet angår, er det nok stadigvæk rigtigt med de indskrænkninger, som vore folkeretslige forpligtelser dikterer. Danmark har stadig bevaret en meget stor del af sin ydre suverænitet. Men hvis vi ser på den indre suverænitet, er det så sandelig blevet en sandhed med modifikationer.