I dag begynder et nyt år i Folketinget. Går det, som det plejer, vil det blive et folketingsår, hvor der skal behandles og vedtages mere end 200 lovforslag. Mellem 30 og 40 procent af disse lovforslag vil være resultatet af politiske aftaler, indgået før lovforslaget fremsættes for Folketinget. For hvert lovforslag vil der i gennemsnit gå cirka 55 dage, fra den ansvarlige minister fremsætter det for Folketinget, og til det bliver vedtaget ved tredjebehandlingen i folketingssalen. Cirka 20 af disse lovforslag vil Folketinget behandle på under 30 dage.
Den forudsigelse bygger vi på bogen ’Det effektive men fortravlede Folketing’, som i dag udkommer som del af den magtudredning, Folketinget og regeringen igangsatte i 2022. I bogen analyserer vi udviklingen i lovgivningens omfang og hastighed siden grundlovsændringen i 1953.
Vi undersøger også udviklingen i brug af forlig og parlamentariske aftaler, og vi viser, hvordan folketingsmedlemmernes prioritering af lovgivningsopgaven har ændret sig fra 1980 og frem til i dag. Derudover bygger bogen på analyser af høringsfrister, EU-regulering, rammelovgivning og bekendtgørelser samt interviews med folketingsmedlemmer om, hvordan de i praksis håndterer lovgivningsopgaven.
På det grundlag tegner bogen et dobbeltsidet billede af Folketinget som lovgiver. På den ene side fremstår Folketinget som en effektiv og velsmurt lovmaskine. Frem til slutningen af 1960’erne blev der i gennemsnit tredjebehandlet cirka 125 lovforslag i hvert folketingsår. I de efterfølgende 20 år blev der behandlet knap 180 lovforslag i hvert folketingsår. Siden da er der i hvert folketingsår typisk cirka 225 lovforslag, som er nået frem til tredjebehandling. Folketinget vedtager altså næsten dobbelt så mange lovforslag i dag, som i 1960’erne.
Det er en vigtig egenskab ved et parlament, at det vil og kan lovgive, og man skal ikke kigge langt ud i verden for at finde parlamenter, der har særdeles svært ved at danne flertal for politiske svar på aktuelle samfundsproblemer. Læg dertil at langt de fleste lovforslag i Folketinget vedtages med brede flertal.
Effektiviteten viser sig også ved, at Folketinget bruger mindre og mindre tid på hvert enkelt lovforslag. Det gælder især den vigtige fase fra første- til andenbehandling, som er den fase, hvor lovforslagene typisk behandles i udvalgene i Folketinget. Fra 1990 og frem til 2007 brugte Folketinget i gennemsnit 52 dage fra første- til andenbehandling, men siden da er det gennemsnit faldet til kun 37 dage, inklusive weekender og helligdage.
Set over tid behandler Folketinget altså flere lovforslag, og hvert lovforslag behandles alt andet lige på kortere tid. En medvirkende årsag til det er den stigende brug af politiske aftaler, som ligger forud for behandlingen af lovforslag i Folketinget. Det er aftaler mellem Folketingets partier, hvor forhandlingsforløbet typisk foregår i ministerierne, på ministerens initiativ og efter ministerens planlægning.
Siden 2011, som er det første år, hvor antallet af politiske aftaler kan opgøres systematisk, er brugen af politiske aftaler vokset markant. I folketingsåret 2010/2011 blev der indgået 38 nye aftaler, imens der i 2023/2024 blev indgået 93 nye aftaler.
Det særlige ved politiske aftaler er, at de typisk er indgået og nedskrevet, før de lovforslag, der skal udmønte aftalen, bliver fremsat for Folketinget. Dermed er argumenterne, kompromiserne og flertallet på forhånd forhandlet på plads og behandlingen af lovforslaget i Folketinget og i Folketingets udvalg bliver i høj grad et spørgsmål om formalia, hvor kun mindre aspekter og hjørner af lovgivningen kan tages op.
Det afspejler sig direkte i lovgivningshastigheden. Siden 2000 og frem til i dag har Folketinget brugt færre dage på at behandle aftalebelagt lovgivning end ikke aftalebelagt lovgivning. I de seneste fem folketingsår har den gennemsnitlige forskel på de to typer af lovforslag været ni dage fra fremsættelse til tredjebehandling.
Hermed nærmer vi os den anden side af mønten. Et effektivt og handlekraftigt parlament er vigtigt for et velfungerende politisk system. Men derfra kan ikke sluttes, at jo mere og hurtigere lovgivning, jo bedre. Produktion af regler er ikke en samlebåndsproduktion, hvor det gælder om at producere mest muligt på kortest tid.
Processen, hvor love og regler bliver til, er vigtig – både for demokratiet og for danskernes hverdag. Det er gennem denne proces, at lovforslag bliver belyst og debatteret, blandt andet ved at forskellige interesser bliver hørt. Åbenhed, information, inddragelse og debat bidrager til, at mindretallet kan komme til orde, og lovgiverne kan tage stilling på et så oplyst grundlag som muligt. En grundig lovbehandling styrker præcisionen i ny lovgivning og mindsker risikoen for utilsigtede negative virkninger af ny lovgivning.
Grundlovens bestemmelser om tre behandlinger af lovforslag, og Folketingets egne krav til lovgivningsprocessen, er netop udtryk for, at der skal være tid til omtanke og refleksion, når ny lovgivning skal vedtages. I det lys kan udviklingen over tid ses som udtryk for en lovgivningsproces, der i tiltagende grad er karakteriseret ved hastværk og et opskruet tempo.
Det indtryk forstærkes af de spørgeskemaundersøgelser og interviews med folketingsmedlemmer, som også indgår i vores bog. De giver tilsammen et indtryk af travle lovgivere, som udvikler forskellige coping-strategier til at håndtere presset.
Moderne folketingspolitikere bruger også tid på mange andre opgaver end lovgivning, men lovgivningsaktiviteter fylder stadig meget i et folketingsmedlems ugentlige arbejdstid. Set over hele perioden fra 1980 og frem til i dag, er der dog sket et fald i medlemmernes selvrapporterede timeanvendelse på lovgivningsrelaterede opgaver. Det er, som nævnt ovenfor, sket sideløbende med, at antallet af lovforslag i samme periode er vokset markant.
Det hører også med til vurderingen af Folketinget som lovgiver, at Folketinget i stigende grad har afgivet lovgivningsmagt til andre institutioner. Det er først og fremmest sket gennem en stigende brug af bemyndigelser til ministrene og deres forvaltning. Det betyder, at forvaltningen kan fastsætte nærmere regler indenfor en given lovgivning, uden at det skal behandles af Folketinget eller et af dets udvalg.
I 1990 var der i gældende love indsat knap 2.500 bemyndigelser til, at en minister kunne fastsætte nærmere regler på et givet område. I 2018 var det tilsvarende antal bemyndigelser vokset til godt og vel 8.000.
Bemyndigelser bliver typisk udmøntet i bekendtgørelser, og hvor der i 1990 var cirka tre bekendtgørelser for hver lov, var der i 2018 cirka fire bekendtgørelser for hver lov. En meget stor og voksende del af den regulering, der i Danmark udgår fra det nationale niveau, sker altså i bekendtgørelsesform uden Folketingets aktive medvirken.
Det er i den sammenhæng værd at bemærke, at bekendtgørelser er lige så bindende for, hvad vi som borgere må og ikke må, som de love, der har været igennem tre behandlinger i Folketinget. Og det er langtfra kun tekniske og mindre væsentlige spørgsmål, der reguleres i bekendtgørelser. SU-bekendtgørelsen, som regulerer et område af stor betydning for mange mennesker, indeholder 113 paragraffer og har et omfang på cirka 35 sider.
Væksten i bekendtgørelsernes antal og omfang afspejler også, at EU-reguleringen fylder mere og mere. En meget stor del af den regulering udmøntes i bekendtgørelser, ikke i love. I 1990 var der mere end 1.600 henvisninger til EU-direktiver og godt 800 henvisninger til EU-forordninger i gældende bekendtgørelser. I 2019 var de tilsvarende tal henholdsvis cirka 10.000 og 6.000 henvisninger.
Det vil være misvisende at konkludere, at den omfattende regeldannelse, der i dag foregår via bekendtgørelser, er uden for politisk kontrol. Der er en række mekanismer, herunder ikke mindst årvågne interesseorganisationer, som hjælper med til at holde reguleringen inden for de til tider brede rammer, der er sat af Folketinget.
Omvendt er det også klart, at når det hele lægges sammen, er der sket en forskydning, hvor mere og mere regulering foregår uden om Folketinget som institution. Aftaleparlamentarismen flytter mange væsentlige politiske forhandlingsforløb ud af Folketinget og over på ministerkontorerne, hvor der er eksklusiv adgang for aftale- og forligspartierne.
Bemyndigelseslovgivningen flytter en stor del af regelfastsættelsen ud i ministerier og styrelser, og den jævnt voksende opgave med at udmønte EU-reguleringen presser i samme retning. Dertil kommer, at de lovgivningsprocesser, der er i Folketinget, hen over årene er blevet accelereret.
Det er ikke nødvendigvis udemokratisk, og meget ville formodentlig sande til, hvis mere skulle håndteres inden for de procedurer og processer, hvormed lovgivning bliver til i Folketinget. Det er derfor ikke sikkert, at det skal være anderledes, men noget tyder i det mindste på, at det på væsentlige punkter kan være anderledes.
Kigger vi for eksempel mod Norge, blev der i gennemsnit kun fremsat lidt mere end 90 lovforslag pr. år i den 30-årige periode fra 1993 til 2023, hvor der i Danmark blev fremsat cirka 225 lovforslag pr. år. Desuden blev der i gennemsnit brugt 30 dage mere på hvert lovforslag i det norske parlament Stortinget end i Folketinget.
Der er også eksempler på, at Folketinget til tider er lykkedes med den svære disciplin at regulere sig selv. I 2001 blev der indført en 30-dages grænse i Folketingets forretningsorden, hvilket betød, at der som udgangspunkt skulle gå mindst 30 dage fra fremsættelse til tredjebehandling af et lovforslag. Umiddelbart derefter skete der et drastisk fald i andelen af love, som blev behandlet på 30 dage eller mindre, og det har – med undtagelse af den covid-19-relaterede lovgivning – siden holdt sig på et relativt lavt niveau.
Et andet eksempel er fra folketingsåret 1997/1998, hvor Folketinget vedtog, at lovforslag til behandling i en folketingssamling bør fremsættes senest 1. april for at undgå meget pressede lovgivningsprocesser frem mod Folketingets sommerferie i begyndelsen af juni. Før den beslutning blev 20-25 procent af alle lovforslag fremsat efter 1. april. Efter beslutningen faldt den andel til cirka 10 procent.
Det gælder for begge eksempler, at selvreguleringen primært giver en effekt på marginalen i den forstand, at der er mange lovforslag, der behandles på lidt mere end 30 dage og mange lovforslag, der fremsættes kort før 1. april. I den forstand efterleves selvreguleringens bogstav i højere grad end dens ånd. Ikke desto mindre har de to tiltag haft en effekt, og det viser, at Folketinget kan regulere tempo og praksisformer i lovbehandlingen, hvis et flertal beslutter sig for, at det skal være anderledes, end det er i dag.
Sammenlignet med andre lande er Folketinget nemlig et stærkt parlament med mange institutionelle og økonomiske ressourcer til rådighed, og formelt står Folketinget i dag lige så stærkt over for regeringen, som den første magtudredning konkluderede for godt og vel 20 år siden. De forandringer og forskydninger, der er redegjort for i denne kronik, er sket med aktiv medvirken fra Folketingets partier og politikere. Hvis Folketinget er kørt ud på et vigespor, er det derfor i høj grad med Folketinget selv som togfører.
Vi indledte kronikken med en række forudsigelser om det folketingsår, som begynder i dag. De forudsigelser var baseret på, hvordan det plejer at være. De holder derfor kun stik, hvis partierne i Folketinget gør, som de plejer.
Hvis de folkevalgte politikere mener, at den udvikling, vi dokumenterer i vores bog, ikke er ønskværdig, har Folketinget magten til at ændre den nuværende situation. Det er Folketinget, der bestemmer, og selv et mindretal har mulighed for at sætte bremsen i og bede om mere tid og en grundigere lovbehandling. Folketinget kan, hvis det vil, beslutte sig for at ændre omfanget og hastigheden af lovgivningen.
Vi håber, at vores bog kan bidrage til, at Folketinget tager aktiv stilling til, hvordan balancen skal være mellem effektivitet, hastighed og åbenhed.
fortsæt med at læse
