Hver gang spørgsmålet stilles om, hvad der skal erstatte EU’s kuldsejlede forfatningstraktat, dukker også spørgsmålet om en folkeafstemning op.

Det gælder også, selv om der er ved at være bred enighed om, at målsætningen er en såkaldt minitraktat netop med henblik på at undgå en ny krise af samme art som den, der opstod efter folkeafstemningerne i Frankrig og Holland. I Danmark er folkeafstemninger om EU-traktater og deres undertiden problematiske karakter en gammel historie. Vi holdt folkeafstemning om tilslutningen til Romtraktaten allerede i 1972. Kun få havde i det foregående tiår forestillet sig denne mulighed. Der havde i 1960’erne i Folketinget været et solidt femsjettedelsflertal – grundlovens krav – for tilslutning sammen med Storbritannien. Set i bakspejlet erkender vel alle i dag, at det under alle omstændigheder var rigtigt at høre befolkningen om dette spørgsmål. Det var et betydningsfuldt skridt, og det var klart, hvad der ville ske, både i ja- og i nejsituationen. Siden har der været folkeafstemninger i Danmark om ændringer i EU-traktaterne i 1986, 1992, 1993 og i 1998 samt i 2000 om en eventuel tilslutning til ØMU’en. I 1992 og i 2000 endte afstemningerne med et negativt resultat. Den vejledende folkeafstemning i 1986 om den betydningsfulde Europæiske Fællesakt var udløst af en speciel politisk situation, som relativt let kunne have været undgået. Maastrichttraktaten fra 1992 indebar en væsentlig omskrivning af de oprindelige traktater, men kun ret ubetydelige suverænitetsafgivelser. Den blev stemt ned, bl.a. fordi man ret tankeløst indførte den værdiladede betegnelse Europæisk Union i stedet for at beholde det neutrale og velafprøvede Europæisk Fællesskab. For at redde en ret umulig og helt uforudset situation opfandt man de fire forbehold med hensyn til unionsborgerskab, ØMU, forsvar og retligt samarbejde – emner, som ganske vist ikke var aktuelle, men som man alligevel – med rette eller urette – gættede var årsagen til det negative afstemningsresultat. Operationen lykkedes. Befolkningen stemte som bekendt i 1993 ja til Maastrichttraktaten sammen med de danske forbehold, uden at nogen dengang anede, at Danmark herved efter en årrække blev kørt ud på et sidespor i EU-sammenhæng. Fem år efter i 1998 stemte vi ja til Amsterdamtraktaten, der indebar visse forbedringer, men ingen revolutionerende fremskridt. Først i 2001 med den nugældende Nicetraktat, der kom til at indeholde nogle uheldige ændringer, tog regering og Folketing mod til sig og tog alene ansvaret for traktatens godkendelse. Set i bakspejlet burde både folkeafstemningen i 1992 (og dermed den i 1993) om Maastrichttraktaten og i 1998 om Amsterdamtraktaten nok være undgået, dels fordi der var så lidt substans i de ændringer, som indebar suverænitetsafgivelse, dels fordi ingen fornuftigvis kunne forklare befolkningen, hvad der ville ske i tilfælde af et nej. Skulle vi forlade EU? Kunne nejpartierne overtage regeringsansvaret? Var vi ’stærke’ nok til at få gennemført en genforhandling? Hvor lå de anstødsstene, som skulle fjernes? Som sagt, var der vel få, om nogen overhovedet, som kunne have forudset de langsigtede konsekvenser af forbeholdene, som blev løsningen på problemet. Tilmed er det højst usandsynligt, at nye forbehold vil kunne løse problemerne i tilfælde af et negativt resultat af en folkeafstemning om den forventede ny traktat. Den umiddelbare grund til de nævnte folkeafstemninger var den grundlovsmæssige nødvendighed, men de få bestemmelser, som indebar suverænitetsafgivelse i de to traktater, kunne vi nok have undgået med lidt rettidig omhu. Det havde næppe haft afgørende betydning for noget medlemsland, om samarbejdet på de pågældende områder skulle have overnational karakter eller ikke. Derfor havde Danmark sikkert fundet forståelse i forhandlingerne for formuleringer, som fjernede det danske forfatningsmæssige problem, og dermed nødvendigheden af en folkeafstemning. Juridisk havde det vel også været muligt at koncentrere folkeafstemningen om disse konkrete spørgsmål i stedet for om hele traktaten i al dens uoverskuelighed. Sandheden er vel, at de i sig selv ret ubetydelige suverænitetsafgivelser gjorde det let for regeringen og de EU-positive partier at undgå en besværlig overvejelse og debat om folkeafstemning eller ej. Erfaringerne siden har vel vist, at det – sådan som EU har udviklet sig – er blevet hasard med medlemskabet som indsats at afholde folkeafstemninger, som ikke er strengt nødvendige. Romtraktaten stodstort set uændret fra 1957 til 1987. Siden har man næsten ikke bestilt andet end at ’forbedre’ på de grundlæggende traktater, som nævnt ikke altid med lige heldig hånd. Derfor var der hver gang nogle lande, som mente, at det kunne gøres bedre, og derfor insisterede på, at der inden for en kort årrække skulle optages nye forhandlinger og fik dette indskrevet i traktaten. Et af de vigtige formål med den kuldsejlede forfatningstraktat var, at den – som det ligger i ordet ’forfatning’ – skulle gøre en ende på disse gentagne traktatændringer ved at blive den endegyldige forbedring, som skulle holde i en lang årrække. Hvis den planlagte ’minitraktat’ bliver helt betydningsløs, er der selvsagt ingen grund til at lægge den ud til folkeafstemning i noget medlemsland. Man må imidlertid håbe, at det ikke er den vej, regeringerne vil følge i deres angst for en ny krise. Det ville kunne få katastrofale følger for unionens fremtid og ville være i direkte modstrid med ønsket hos et stort flertal af medlemslandene, som enten har ratificeret eller gerne ville ratificere forfatningstraktaten. Men i det forhåbentlig mere sandsynlige tilfælde, at den nye traktat kommer til at indeholde det bedste af forfatningstraktaten og stå uændret i mange år, vil der utvivlsomt komme velbegrundede krav om folkeafstemning i en række lande. Den kuldsejlede forfatningstraktat skulle jo have været til folkeafstemning i 8-10 lande. Der kommer sikkert også krav om en ny folkeafstemning i både Frankrig og Holland, uanset at den nye franske præsident af let forståelige grunde ønsker at undgå det. Kravet vil opstå, uanset at ingen aner, hvorfor forfatningstraktaten blev forkastet. Måske var det især lysten til at give den daværende regering en begmand – en begrundelse, som det i sagens natur er vanskeligt at imødegå med argumenter om traktatens indhold og betydning. Enkelte lande er måske af forfatningsmæssige grunde nødt til at holde folkeafstemning. Sandsynligheden forfolkeafstemninger i et større eller mindre antal lande indebærer det paradoks, at jo mere substantiel, og jo bedre egnet til at løse den udvidede unions problemer, den nye traktat bliver, des større risiko er der for, at den forkastes ved en national folkeafstemning i et eller flere medlemslande med en genopblussen og forværring af krisen efter folkeafstemningerne i Frankrig og Holland til følge. Der er gjort mange overvejelser om, hvordan dette dilemma kan løses, herunder om, hvorvidt folkevalgte forhandlere ville være bedre til at sikre folkelig opbakning til en ny traktat. Efter vores opfattelse er der især én model – den har lige siden forarbejdet til den kuldsejlede forfatningstraktat været drøftet i forskellige versioner – som fortjener rettidig og seriøs overvejelse: »Der afholdes samtidig folkeafstemning i alle 27 medlemslande om ja eller nej til en af alle medlemslandenes regeringer underskrevet traktat. Hvis 55 procent af det samlede antal deltagende vælgere og flertallet af vælgerne i to tredjedele af medlemslandene stemmer ja, er den nye traktat vedtaget og træder i kraft to år senere. Hvis dette kvalificerede flertal ikke opnås, bortfalder traktaten. I løbet af de to år inden ikrafttrædelsen skal medlemslandene sørge for ratifikation af traktaten efter deres nationale forfatningsmæssige regler. Hvis et medlemsland ikke ratificerer inden fristens udløb, må det udtræde af Unionen«. Romtraktaten kan kun ændres med enstemmighed. For at den beskrevne procedure kunne anvendes på en ny traktat, måtte den derfor vedtages i gældende traktatform inden forhandlingerne om den nye traktat. Hertil ville kræves, at regeringerne enstemmigt vedtog de pågældende bestemmelser, og at disse derefter godkendtes af landenes parlamenter. Herefter ville forhandlingerne om indholdet af en ny traktat foregå med fuld klarhed over den nye godkendelsesprocedure. I betragtning af at stort flertal af lande er erklærede tilhængere af forfatningstraktaten, vil de stå stærkt i forhandlingerne om en ny traktat med deres krav om at bevare det bedste fra den kuldsejlede forfatningstraktat. Hvis traktaten godkendes, vil der næppe opstå ratifikationsproblemer i lande, hvor der kunne konstateres et jaflertal ved den europæiske afstemning. I lande med et nejflertal ved europaafstemningen kan tænkes to forskellige udgange på situationen: Regeringen kunne drage konsekvensen af det nationale resultat i den europæiske afstemning, hvis den ser dette resultat som udtryk for, at et flertal ønsker landets udtræden af unionen. Mere sandsynligt ville regeringen og det parlamentariske flertal med henvisning til det betydelige europæiske jaflertal ratificere traktaten. I tilfælde hvor forfatningsmæssige eller andre grunde gjorde en national folkeafstemning nødvendig, ville den i modsætning til folkeafstemningerne om den kuldsejlede forfatningstraktat foregå i fuld klarhed på afgørende punkter. Ikke alene ville afstemningen finde sted med viden om regeringernes og borgernes holdning til traktaten i hele EU, men også om konsekvensen af ja og nej – fortsat medlemskab eller udtræden af unionen. Hvad Danmark angår, er det klart, at ratifikationen måtte respektere grundloven. Det betyder, at hvis traktaten indebar suverænitetsafgivelse, måtte der være femsjettedelsflertal i Folketinget for loven om ratifikation, eller loven måtte lægges ud til folkeafstemning. Dette ville gælde uanset de danske vælgeres stillingtagen i den europæiske afstemning. En dansk folkeafstemning ville dog kun behøve at omfatte de artikler i traktaten, der indebærer suverænitetsafgivelse. Det ville formentlig koncentrere debatten om de sandsynligvis få, konkrete og overskuelige tilfælde, hvor en ny traktat overførte kompetence fra Danmark til unionen. Et af de få eksempler på suverænitetsafgivelse i den kuldsejlede forfatningstraktat drejer sig om europæisk rumsamarbejde. Det er umiddelbart svært at forestille sig, at et flertal af vælgerne skulle anse det for så betænkeligt, at Danmark deltog i den slags samarbejde, at de ville foretrække at forlade unionen. En ikrafttrædelsesprocedure, som gør en samtidig europæisk folkeafstemning til det centrale element, ville være et klart demokratisk fremskridt, fordi den for første gang ville give alle europæiske borgere mulighed for afgørende indflydelse på traktaten. I lande, hvor der alligevel måtte blive tale om en efterfølgende national folkeafstemning, ville proceduren mindske risikoen for, at de i stedet for stillingtagen til traktatens indhold benytter afstemningen til med deres nej at demonstrere mod den siddende regering. Den afgørende fordel sammenlignet med de hidtidige separate nationale afstemninger er imidlertid den klarhed over konsekvensen af afstemningsresultatet, som følger af proceduren. Den skitserede procedure ville i en række lande gøre nationale folkeafstemninger overflødige. I de formentlig få lande, som ville være nødt til at afholde nationale folkeafstemninger, ville en forudgående europæisk folkeafstemning med et betydeligt kvalificeret flertal for ja til en ny traktat kombineret med de klare konsekvenser af et nej i en national afstemning kraftigt øge sandsynligheden for et ja. En europæisk godkendelsesprocedure ville fremme udsigten til en nyttigere traktat, fordi der herved er de bedste chancer for at opnå det krævede flertal til godkendelse, og fordi proceduren ville gøre det lettere for medlemslandenes regeringer at stille ambitiøse krav til traktatens kvalitet. Regeringerne ville være i samme båd i forhold til deres vælgere: En overbevisende forbedring af traktatgrundlaget snarere end den mindste fællesnævner ville blive den fælles målsætning.