Operationen lykkedes, men patienten døde.

Dette udsagn er den bedst dækkende beskrivelse, man kan give mødet i Lissabon i overmorgen mellem EU’s stats- og regeringschefer. Her underskriver de den såkaldte reformtraktat, som erstatter den forliste forfatningstraktat. Den operation, som lykkedes, var indsatsen fra forbundskansler Angela Merkels side på at skære det faktiske indhold ud af den forfatning, som skulle have været den foreløbige krone på den ambition, som kom til udtryk med Maastrichttraktaten i 1992. Patienten, som døde, var den union, EU, som denne traktat tilsyneladende etablerede som efterfølger for fællesskabet, EF. Min påstand er, at det barn, som den tyske forbundskansler Helmut Kohl og den franske præsident François Mitterrand – med de øvrige regeringschefer som faddere – holdt over dåben i Maastricht, har været dødfødt fra begyndelsen. Mange troede, at der var liv i det, da det lykkedes at realisere den monetære union i 1999 og året efter åbne op for en udvidelse med landene i Central- og Østeuropa. Derfor erklærede Det Europæiske Råd på mødet i Laeken i 2001, at et konvent skulle udarbejde et forslag til en grundtraktat, som skulle være en forenkling af det kompleks af traktater, som man havde strikket sammen siden 1957. Samtidig skulle konventet overveje, hvorvidt »en forenkling og omarbejdning ikke med tiden (min fremhævning) bør føre til, at der vedtages en forfatningstekst«. Men der skete et skred. Under forsæde af den tidligere franske præsident Valéry Giscard d’Estaing udarbejdede konventet et dokument, som blev benævnt en »traktat om en forfatning for Europa«. Det så altså ud til, at det var mere end en grundtraktat, som stats- og regeringscheferne skrev under på i Rom i oktober 2004. Nægtes kan det ikke, at det var en meget imponerende iklædning med værdier og symboler, skrædderne i konventet havde givet den ny traktat, og selve den nøgne juridiske tekst under dragten imødekom alle de krav, som eksperterne i stats- og forfatningsret stillede. Men alligevel reagerede vælgerne i Frankrig og Holland som barnet i ’Kejserens nye klæder’. De lod sig ikke imponere, og i sommeren 2005 afviste de med et markant flertal forfatningstraktaten. Hvorfor? Der er givet mange begrundelser herfor, og mange af dem er relevante. Men den enkleste grund er, at Den Europæiske Union ikke er en union. Det europæiske projekt er og bliver et fællesskab, fordi det har vist sig umuligt at etablere de forudsætninger, der skal til, for at det kan betegnes om en union. Den afgørende forudsætning for betegnelsen union er, at landene opfattes og agerer som en enhed i forhold til omverdenen. Først da kan man med rette bruge udtrykket union. Men det var også meningen med Maastrichttraktaten, kan man hævde. I hvert fald fremgår det af dens tekst, at EF-samarbejdet blev udvidet med en økonomisk og monetær union, en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (som med tiden skulle føre til en fælles forsvarspolitik) og et samarbejde om retlige og indre anliggender (herunder fælles grænsekontrol). Forslaget blev med en del besvær ratificeret og trådte i kraft i november 1993. Forhistorien var reaktionen på det chok, EF blev udsat for med Murens fald i november 1989. Margaret Thatcher og François Mitterrand blev rædselsslagne ved tanken om, at Tyskland kunne blive forenet og dermed klart det dominerende land i Europa. Helmut Kohl markerede hurtigt, at det måtte ske på sigt, men var utvivlsomt lige så frygtsom over for forløbet og konsekvenserne for den europæiske stabilitet. På mødet i Det Europæiske Råd i december gav han efter for Mitterrands krav om at indkalde en konference om en monetær union og accepterede dermed at lade D-marken, kernen i den vesttyske nationale identitet, indgå i en fælles valuta. Kohl ville over for den tyske befolkning legitimere denne indrømmelse med etableringen af en politisk union, og derfor fremførte han sammen med Mitterrand på et møde i Dublin i april 1990 et ønske/krav om, at der skulle løbe en regeringskonference vedrørende en politisk union parallelt med den anden konference. Det var disse to forløb, der mundede ud i mødet i Maastricht i december 1992. Den økonomiske og monetære union blev delvis etableret i løbet af 1990’erne – delvis, fordi ikke alle landene tilsluttede sig den, og fordi det kun blev den monetære del af den, der fik realitet. Vi fik en europæisk mønt og centralbank, men ikke nogen europæisk økonomisk politisk ledelse. Trods traktatens klare ord om iværksættelse af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik skete der ikke her noget afgørende gennembrud. Unionen forblev et fatamorgana. Egentlig burde det ikke være overraskende. Lige siden den såkaldte Davignonrapport fra 1970 har man talt om, at Europa skulle sættes i stand til at føre en sådan fælles politik, men den måde hvorpå EF/EU fungerer, gør det umuligt. Årsagen er, at udenrigs- og sikkerhedspolitik ikke kommer til udtryk på samme måde, som de fleste andre former for politik gør. Man kan lave en lang række sektorpolitikker, landbrugspolitik, handelspolitik, miljøpolitik osv. ved at udforme og vedtage et regelsæt, og man kan gøre det i fællesskab med andre lande. Det er det, der sker i EU, og det har man gjort med stor succes. Resultatet er det såkaldte acquis communautaire, det fælles opnåelige, 80.000 eller flere sider lovtekst. Men udenrigspolitik udformes ikke gennem lovgivning. På dansk er det svært at sondre mellem policy og politics. EU har udviklet en fællesskabsmetode til at lave policy, politik på mange forskellige områder. Det er det, som ministerrådet, kommissionen og parlamentet beskæftiger sig med. Og det fungerer tilsyneladende nogenlunde også med 27 medlemslande trods forældede procedure- og afstemningsregler. Det er det apparat, man nu søger at effektivisere med den såkaldte reformtraktat. Man kan kun håbe, at det lykkes, for det er givetvis nødvendigt, hvis systemet skal fungere nogenlunde rimeligt. Men EU er ikke god til politics, til at finde rum for politisk debat og overvejelser. Det er i politics, at de politiske argumenter afprøves, at magtens relationer udspilles direkte politikerne imellem. Det ligger uden for bureaukratiets rækkevidde, og før rygeforbuddenes tid foregik det efter sigende mest i røgfyldte lokaler eller internationalt gennem fortrolige diplomatiske kanaler. Helmut Schmidt og Giscard d’Estaing søgte at tilføre fællesskabet et tungtvejende element af politics. Initiativet blev taget, da den franske præsident indbød regeringscheferne til middag i Élyséepalæet i september 1974. Hensigten var at give de øverste ansvarlige lejlighed til en fortrolig og uforpligtende drøftelse af samarbejdets form og indhold, til at tænke højt sammen uden at skulle træffe konkrete beslutninger. Der var ingen tvivl om, at alle deltagere følte et behov herfor, og man enedes derfor om at mødes på denne måde i hvert fald et par gange om året. Men samtlige udenrigsministre og deres embedsfolk blev nervøse for at miste indflydelse og kontrol, og på det efterfølgende topmøde i Paris i december modsatte de sig tanken om et Europæisk Råd af regeringschefer. Et sådant ’superråd’ var ikke omtalt endsige legitimeret i traktaten. Det forhindrede dog ikke Giscard d’Estaing i efter topmødets afslutning at åbne sin pressekonference med ordene: »Le Sommet est mort. Vive le Conseil Européen!« (Topmødet er død. Længe leve Det Europæiske Råd). Resultatet blev dog en hybrid, en krydsning mellem policy og politics. Der blev herefter tre årlige møder mellem regeringscheferne med deltagelse af udenrigsministrene, som med Schmidts betegnelse kom med som notetakers, referenter. Men systemet krævede, at drøftelserne skulle resultere i konklusioner, beslutninger, som det kunne bruge til at lave politik af. Derfor udviklede Det Europæiske Råd sig til at blive en appelinstans for ministerrådet i besværlige spørgsmål inden for konkrete politikområder. Samtalen blev fortrængt af papirer og bilag. Det Europæiske Råd var fra begyndelsen et illegitimt barn. Først da det var atten år gammelt i 1992, blev det legitimeret ved at blive indført i ministerialbogen, Maastrichttraktaten. De fortrolige drøftelser uden dagsorden og alene mellem regeringscheferne kunne længe kun finde sted ved kaffen efter middagen fredag aften, men efter nogle års forløb lykkedes det at presse udenrigsministrene til at spise i et andet lokale, så der dog blev to-tre timer til politiske drøftelser, politics, alene mellem cheferne med blot et par hvisketolke til stede. Hvis en gruppe skal optræde som en politisk enhed, er det nødvendigt, at den har en ledelse. Tanken bag Det Europæiske Råd var at udvikle en ledelse for det europæiske projekt. Der er ganske vist et formandskab, som går på tur mellem medlemslandene, men det kan kun udøve en bureaukratisk ledelse med forberedelse af dagsorden og møder, men ikke nogen politisk ledelse. Alle er lige. Men alligevel, nogle er mere lige end andre. Franskmændene har hele tiden opfattet det europæiske projekt som et fransk projekt, selv om det er mere rimeligt at betegne det som amerikansk, hvis man ser nærmere på udviklingen i årene omkring 1950, da det blev iværksat. Men efter at fællesmarkedet blev etableret i 1958, og præsident de Gaulle accepterede det og indledte et fornuftsbestemt forhold til forbundskansler Adenauer, blev det klart, at ledelsen lå i et nært samarbejde mellem Frankrig og Tyskland. Vægtfordelingen mellem de to svingede nok til tysk fordel i løbet af 1960’erne, fordi den tyske økonomi viste sig langt stærkere end den franske. Pompidou gav efter for et tysk ønske om en stærk tilknytning til den angelsaksiske verden og accepterede at åbne op for britisk medlemskab, men fulgte det op med den første konkrete plan om økonomisk og monetær union. På topmødet i Paris i oktober 1972, hvor de tre nye medlemmer blev ønsket velkommen, annoncerede han tilmed, at fællesmarkedet skulle udvikles til en union inden 1980. Begge planer blev dog lagt på hylden, da oliekrisen udfoldede sig i 1973, og USA trak dollaren ud af det internationale valutasystem. Danmark var i den udsatte position, at vi havde formandskabet på det tidspunkt, og det er selvfølgelig helt urimeligt at bebrejde Anker Jørgensen, at han ikke kunne udfylde rollen som europæisk leder. Den franske udenrigsminister Jobert førte en hidsig kampagne mod USA, og Henry Kissinger spurgte, hvem han skulle ringe til, hvis han ville tale med Europa. Men i foråret 1974 blev Giscard d’Estaing præsident og Helmut Schmidt kansler. De havde i årene forinden udviklet et fortroligt venskab som finansministre, og de gav i 1970’erne Europa en klar politisk ledelse, mens briterne sad fast i et økonomisk morads. Mitterrand og Kohl, som kom til magten først i 1980’erne, havde ikke forståelse for økonomi, og de forsømte at bygge videre på det spinkle grundlag, som deres to forgængere havde etableret med det europæiske valutasystem, EMS. Det forfaldt i årenes løb, indtil det gik i opløsning ti år senere. Men da mente de to at have klaret valutaproblemerne ved at bortdefinere dem i ØMU. Herefter lykkedes det dem at komme til at fremstå som statsmænd og store europæere, for de skabte jo Den Europæiske Union og åbnede op for udvidelsen mod øst. Men storhed står for fald. De var naive i deres forsøg på at fremmane en union med ord og ønsker. ØMU’ens økonomiske dimension er som sagt mere end skrøbelig, og Den Europæiske Centralbank har i disse måneder vanskeligt ved med sine få instrumenter at forholde sig til den internationale valutakrise, som ulmer på grund af USA’s økonomiske uansvarlighed. Den politiske union, som skulle komme til udtryk i en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, har ingen substans, til trods for at EU har stillet fredsbevarende styrker til rådighed adskillige steder. Men det er bistandspolitik og ikke politik forstået som et resultat af politics. Den europæiske ubehjælpsomhed blev dramatisk illustreret i paralyseringen over for udviklingen på Balkan i 1990’erne og kom til at stå i et grelt lys, da USA indledte sin krig i Irak. Man kan gå hele kompasset rundt. Der findes ingen entydig europæisk holdning til et eneste af de påtrængende spørgsmål i international politik Det gælder forholdet til Rusland, til Afghanistan, til Serbien-Kosovo, til Tyrkiet, til Israel-Palæstina, til hele Mellemøsten, til Kina – ja selv til USA, som efterhånden er blevet det mest påtrængende problem. Det Europæiske Råd, som burde opfatte sig selv som et europæisk sikkerhedsråd, agerer i stedet som et ministerråd. Det er i sikkerhedspolitisk henseende lige så evneløst som FN’s Sikkerhedsråd. Det vil ikke hjælpe at udnævne en præsident for det. I realiteten kan han kun blive generalsekretær. Og en europæisk udenrigsminister uden udenrigspolitik vil være hjælpeløs. Der kan ikke ske nogen seriøs, fortrolig drøftelse i et Europæisk Råd med 27 medlemmer. Et fransk-tysk lederskab forekommer ikke længere sandsynligt, og tanken om et triumvirat bestående af Tyskland-Frankrig-Storbritannien har ingen gang på Jorden, fordi briterne mentalt befinder sig midt i Atlanterhavet og hverken kan eller vil integreres i Europa. I 1949, da den tyske forbundsrepublik tog form efter amerikansk ønske, men blev mødt med betydelig skepsis i Europa, sagde George Kennan til Dean Acheson, at han ofte under krigen havde syntes, at det, der var galt med Hitlers nye orden, var, at det var Hitlers. Det er en bemærkning, som i dag er værd at overveje. Tyskland er den ’naturlige’ leder i et helt og frit Europa, men det er selvfølgelig absurd at forestille sig, at landet skulle kunne accepteres i den rolle. Europa består af selvbevidste nationalstater og kan ikke etablere en politisk ledelse, som kan sætte det i stand til at spille en rolle i verdenspolitikken. Man kan håbe på, at den monetære union vil holde, og at reformtraktaten bliver ratificeret, så det indre marked kan fungere og videreudvikles. Angela Merkel burde derfor afslutte mødet i Det Europæiske Råd i Lissabon med at proklamere over for verdenspressen: Die Union ist tot. Es lebe die Gemeinschaft!