Jørgen Grønnegård Christensen er professor i statskundskabRegeringen lancerede sidste år en kvalitetsreform. Den skal gøre den offentlige sektor og specielt den del af den, der leverer velfærdsservice, bedre. Men hvad det ellers går ud på, var og er langtfra præcist. Det kan være en af grundene til, at det har været svært at skabe opmærksomhed om sagen. Men på ægte Fogh-vis er det lykkedes for regeringen et for et at lokke partierne ind på banen, vel at mærke uden at løfte sløret for, hvad den selv vil: Skal der ny lovgivning til? Er det et emne for de årlige forhandlinger med kommuner og regioner? Eller er det en trepartssag, hvor også LO og de offentligt ansattes organisationer skal sidde med ved bordet? Ja, er det fup – et symbolsk slag i luften? Eller er det fakta – en strategi for dybtgående forandring af den offentlige sektor efter kommunalreformen? Vi kender ikke svaret. Regeringen gør det måske heller ikke. Men lad os antage, at det er alvor. I så fald er der to store risici ved manøvren. Den ene består i, at en kvalitetsreform giver endnu et skub til centralisering og bureaukratisering af den offentlige velfærdsservice. Den anden er, at det kommer til at handle om flere penge og flere ansatte. Der er endog den risiko, at man gør begge dele, det vil sige kombinerer øget central sætning af normer og standarder med store ekstrabevillinger til velfærdssektoren. Det er risici, fordi det er så nemt at gøre det, men også fordi den offentlige velfærdssektor generelt fungerer ganske godt, fordi den er ganske dyr, og fordi der ikke er flere at ansætte i den. Det er endelig også risikofyldt, fordi planer og kontroller, normer og standarder, flere penge og medarbejdere med garanti ikke løser de problemer, der trods alt kan være med at levere fremtidens velfærdsservice på et anstændigt niveau. Udgangspunktet for denne Kronik er derfor, at der er al mulig grund til at gennemføre en reform af velfærdsservice. Det er blot afgørende, at det ikke bliver et kortsigtet tiltag udløst af Fælledgården, strålekøer og Strandvænget og Foghs fornemmelse for folkestemningen. For så løser man ikke de grundlæggende problemer, der trods alt er. I det følgende trækker jeg to af dem op. Det ene er, hvordan man løser de store bemandings- og ledelsesproblemer, der tårner sig op forude. Det andet er, hvordan man håndterer de møgsager der, uanset hvordan man indretter systemet, altid vil opstå, uden at man hver gang reagerer ved at stramme den politisk-bureaukratiske styrings- og kontrolskrue. Velfærdskommissionen, som afleverede sin betænkning i slutningen af 2005, gav et fortrinligt og fortsat gyldigt udgangspunkt for at vurdere omfanget af det første problem. Sagen er primært, at antallet af ældre i de kommende årtier vil stige. Det betyder, at der er flere, der vil få behov for velfærdsservice, og færre, der tilbyder deres arbejdskraft. Samtidig viste Velfærdskommissionen, at aldersfordelingen blandt de nuværende medarbejdere i den offentlige sektor er skæv. Den store og hurtige udvidelse af den offentlige sektor for 30-40 år siden indebærer, at en meget stor del af de ansatte i de kommende år vil trække sig tilbage. Derfor er der også et langsigtet kvalitetsproblem for velfærdssektoren. Det består grundlæggende i at sikre, at velfærdssektoren har de nødvendige medarbejdere, at de har en god uddannelse, og at de er velmotiverede. Det er en stor udfordring. For i årevis har man politisk hakket på medarbejderne i velfærdssektoren. Samtidig har man fremhævet de private virksomheder som ikke bare bedre og mere progressive. Omkvædet har også været, at de offentlige institutioner er mindre effektive end virksomhederne, fordi offentlige ledere ikke må og ikke vil gøre som den private sektors smarte direktører. Det har på flere måder skabt en umulig situation. Det offentlige har indført nye lønformer, som ligner det, man tror, gælder på det private arbejdsmarked. Men det fungerer ikke, bl.a. fordi det offentlige ikke kan konkurrere på lønnen. Det offentlige kan yderligere ikke tiltrække tilstrækkeligt mange unge til de uddannelser, der først og fremmest sigter mod offentlig ansættelse. Derfor kommer der til at mangle sygeplejersker, derfor mangler man social- og sundhedsassistenter, og derfor er der kun få kandidater fra universiteterne, som drømmer om en fremtid som gymnasielærere. Ja, og derfor har seminarierne svært ved at tiltrække kvalificerede unge til de læreruddannelser, som skal sikre en folkeskole på det høje niveau, som alle partier ønsker. Det kræver nye erkendelser at vende en udvikling, der på langt sigt er ildevarslende. En god begyndelse ville derfor bestå i at besvare spørgsmålet: Kan den offentlige sektor som arbejdsgiver tilbyde noget, som den private sektors virksomheder ikke kan klare, fordi de er i idelig konkurrence, og fordi deres beskæftigelse altid vil være stærkt konjunkturfølsom? Der er tre gode svar. Det første er, at den offentlige sektor kan og bør tilbyde stabil og sikker beskæftigelse. Det kompenserede i det traditionelle tjenestemandssystem for en lavere løn. Den sikkerhed er der på nutidens arbejdsmarked også nogle, der gerne vil have. Og selv om det lyder forfærdelig altmodisch, er man en slem fantast, hvis man ikke erkender, at langsigtet sikkerhed i ansættelsen kombineret med fleksible ansættelsesformer over karriereforløbet kunne være et kærkomment tilbud til unge familier. Selvfølgelig skal de offentlige arbejdsgivere også betale en anstændig løn, som står i rimeligt forhold til lønnen på det private arbejdsmarked. Men en tidssvarende udgave af den klassiske tjenestemandsansættelse kan i langt højere grad end den såkaldte nye løn være med til at sikre rekrutteringen. Det gælder under en højkonjunktur, og det gælder ikke mindst, når konjunkturen på et tidspunkt igen vender. Det andet er, at velfærdssektorens arbejdspladser bør kunne sikre uddannelser til dem, der ikke har fået det. Engang var det sådan, at en uddannelse ved det offentlige og offentlig ansættelse var første trin op ad den sociale stige for opvakte og stræbsomme børn fra arbejderklasse og bondestand. Det var arbejderdrengen, der efter en realeksamen tog en etatsuddannelse, karlen, der gik på seminariet, og håndværkeren, der efter militærtjeneste søgte ind til politiet, de unge piger af beskeden herkomst, der kom på sygeplejeskole. Dette gamle klassemønster er brudt. Der er imidlertid en ny marginaliseret gruppe af unge og yngre mennesker med indvandrerbaggrund, som det indtil nu har været svært at få ind i uddannelsessystemet og svært at få integreret på arbejdsmarkedet. En systematisk rekruttering af dem kombineret med et tilbud om uddannelse til de mange job, der i de kommende år skal besættes i social- og sundhedssektoren, er en oplagt opgave for netop det offentlige. Det kunne løse mange flere problemer end dem, der er emnet for denne Kronik. Det tredje svar er, at mange opgaver og job i netop velfærdssektoren (sygehuse, skoler, børne- og ældreinstitutioner) har en særlig karakter. De er ikke særligt individualiserede, hvori ligger, at det er svært at skille den enes indsats fra kollegaens. Det er med andre ord opgaver, der skal løses i team, ja, undskyld mig, ved en kollektiv indsats. Samtidig er det opgaver, hvor det er svært gennem regler, forskrifter og hierarkisk styring at programmere indsatsen. Medarbejderne skal tværtimod hele tiden være parate til at foretage et kvalificeret skøn, som møder øjeblikkets krav. Det er svært. Det kræver selvstændighed, uddannelse og ledelse tæt på opgaveløsningen. Sagt med andre ord kræver det, at man kombinerer en systematisk professionalisering af medarbejdernes uddannelse med en vidtgående decentralisering inden for klart formulerede, men vide politiske rammer. Det er ikke opgaver, som lader sig løse gennem teknokratisk mikromanagement, ej heller gennem centraliseret politisk styring og kontrol. De tre svar hænger sammen. En nytænkning af ansættelsesformer og -vilkår i velfærdssektoren er ikke bare et tilbud til de dovne og risikosky. Det er også svaret på, at netop opgaverne i velfærdssektoren er teamopgaver, som ikke egner sig til ny løn og akkordbetaling. På tilsvarende måde er tilbuddet om uddannelse af ellers marginaliserede grupper og professionalisering af funktionerne i velfærdssektoren både et kvalificeret bud på løsning af det rekrutteringsproblem, som venter forude, og på, hvordan man genskaber respekten for en karriere i denne vitale del af den offentlige sektor. Let er det ikke. Det forudsætter således, at politikerne opgiver den managementretorik og virksomhedsromantik, som siden 1980’erne har været fuldstændigt dominerende. Det forudsætter også, at man kan få personaleorganisationerne til at lege med. For de løsninger, der her er skitseret, er ikke et oplæg til tilbagevenden til den indadvendte og magtfuldkomne væren sig selv nok, som fra 1970’erne og frem har haft et godt tag i dem alle sammen. Ingen nævnt, ingen glemt. Det kræver åbenhed om de lokale præstationer og problemer og accept af, at det er politikerne, der centralt gennem lovgivningen og lokalt og regionalt gennem budgetterne sætter de økonomiske rammer og kravene til produktiviteten. Og endelig kræver det et bud på, hvordan man undgår, at de enkeltsager, der også under et professionaliseret velfærdsregime vil opstå, ikke hver gang umiddelbart udløser en ny regulerings- og kontrolspiral. For det er nu engang både logisk og opportunt for politikerne at reagere med stramninger, centralisering og kontrol, når enkelte sygehuse smøler med politisk højt prioriterede opgaver, og når medierne beretter om uanstændige forhold på institutioner for ældre og handikappede. Problemet er, at det med sikkerhed ikke forebygger, at tilsvarende sager opstår på andre institutioner. Problemet er også, at det ikke hjælper at henvise til, at velfærdssektoren generelt er meget bedre, ja, ganske god. Henvisninger til, at alle brugerundersøgelser over mange år har bekræftet det, hjælper heller ikke i situationen. Det er i øvrigt en god grund til, at de ikke kan være en væsentlig del af en kvalitetsreform. Der er i stedet brug for at udvikle en procedure – om man vil en ny institution – som på den ene side skal kunne forebygge problemer, på den anden side skal bidrage til ansvarsplacering uden politisk overreaktion, når der alligevel bliver begået fejl, handlet uansvarligt, ja, uanstændigt. Læg dertil, at det skal være en procedure, som har medarbejdernes, kommunernes og regionernes accept. Den skal dog ikke være kontrolleret af dem, for så vinder den hverken brugernes eller landspolitikernes tillid, når det brænder på. To modeller kunne komme på tale her. Den ene er en nævnsmodel, sådan som man har det på miljø- og erhvervsreguleringsområderne, på skatteområdet og på social- og arbejdsskadeområdet. Og sådan som man i øvrigt i en årrække har haft det for patientklager. Det kunne man udbygge. Det gode ved nævnssystemet er, at det er velkendt, og at den brede kollegiale sammensætning gør det velegnet til at behandle klager i sager, hvor afgørelsen rummer et væsentligt element af rimeligheds- og forsvarlighedsskøn. Samtidig er det et system, som gør det muligt for borgmestre eller ministre at sige, at denne enkeltsag er altså ikke på hans eller hendes bord, og at de derfor ikke kan gribe ind. Det udelukker ikke politisk handling, men der er lagt en forsinkelse ind, som kan løfte den betændte enkeltsag op på et andet niveau. Det er med andre ord en beskyttelse af både den professionelle autonomi på institutionerne og det kommunale selvstyre. Men det væsentlige er, at det ikke fritager nogen af dem for ansvar, når deres autonomi og selvstyre svigter. Begrænsningen er, at systemet helt og holdent beror på klager. Den er også, at nævnsproceduren er rettet bagud. Den bliver først aktiveret, når forsømmelsen og svigtet, som kan være uopretteligt, er sket. Spørgsmålet er derfor, om man kan udvikle en anden procedure, som fanger problemerne i opløbet, og som kan bidrage til åbenhed om institutionernes praksis, deres faktiske standarder og de store og små problemer, der kan være. Kravene til proceduren er samtidig, at den ikke må indebære statslig kontrol, altså ikke komme fra et ministerium eller en ministeriel styrelse. Ligeledes må den ikke være kommunal eller regional, for såvel Fælledgården som Strandvænget viste, at det kan være så som så med værdien af den form for politisk og bureaukratisk egenkontrol. Danmark har faktisk en velafprøvet model, som kunne inspirere til forebyggende sikring af åbenhed og forebyggende, men ikke-hierarkisk kontrol af den offentlige – og private – velfærdsservice. Det er ombudsmandsinstitutionen, som blev etableret efter vedtagelsen af 1953-grundloven. Den dækkede først den statslige, men siden lidt efter lidt også den kommunale forvaltning. Det er en retlig institution, men den har ingen myndighed til at træffe afgørelser og afsige kendelser, endsige at give ordrer. Dens autoritet ligger i dens uafhængighed og integritet. Det kræver balance og mådehold, men det fungerer forbløffende godt. Ingen kan frasige institutionen autoritet og legitimitet, og de gange, hvor Folketingets Ombudsmand har været ved at komme for langt ud, har han skyndsomt og klogt trukket sig tilbage. Det er en tanke værd, om man kan skabe en tilsvarende institution for velfærdsservice, hvad enten det er offentlige eller selvejende institutioner eller private udbydere, der arbejder på kontrakt med en kommune. Det kræver, at man inden for de ofte bløde velfærdsområder kan beskrive kombinationen af opgaver og kvalifikationsprofil, som skal være afsættet for en gradvis opbygning af en institution, som kan handle både af egen drift og på grundlag af klager og henvendelser fra institutionernes brugere og deres pårørende. Det kræver også, at lovgiver sætter klare grænser for, hvad en sådan velfærdsombudsmand må beskæftige sig med, for meningen er ikke at skabe en institution, som skal have lov til at blande sig i, hvor mange penge og hvor høje normeringer der skal være. Det skal alene være en institution, som kan gøre opmærksom på, at her er der en institution, der inden for de politisk satte rammer ikke agerer tilstrækkeligt professionelt, tilstrækkeligt serviceorienteret og i sidste ende ganske enkelt civiliseret.