Det sker, at en trinvis udvikling i en bestemt retning pludselig overrasker med hensyn til udviklingens resultat, når man stopper op og ser på, hvor man i grunden er endt. Der lægges så at sige lag på lag, og først når man - måske mere eller mindre tilfældigt - kommer til at kigge ud over kanten af lagkagen, ser man, hvor langt man har bevæget sig bort fra det, der ellers var grundlaget. Jeg tror, at det er gået sådan, når det drejer sig om behandlingen af udenlandske og danske statsborgere i bred forstand i Danmark. Der er - vist uden at ret mange har tænkt over det - opstået en regelbunden eller sædvanemæssig begrundet administration på den ene side i forhold til udlændinge og på den anden side i forhold til danske statsborgere. Der er efter min mening tale om en udvikling, som, når den undergives en samlet vurdering, vil overraske mange og forurolige en del. Jeg skal i det følgende søge at dokumentere denne påstand. Lad mig dog først påpege, at jeg ikke tænker på, hvilke rettigheder i henhold til lovgivningen udlændinge har, hvilke der tillægges dem, eller hvilke der fratages dem. Jeg tænker på administrationens optræden i henhold til lovgivning, dens skik og brug og dens fastlæggelser af nye sædvaner i forbindelse med sagsbehandlingen i relation til udlændinge. Lad mig først give et enkelt illustrerende eksempel: Vi er stolte over vores åbenhed i forvaltningen. Vi er stolte over den lovgivning, der er gennemført i de sidste årtier for at sikre borgernes retsstilling. Det følger f.eks. af denne lovgivning, at hvis forvaltningen træffer en afgørelse, der er negativ i forhold til en ansøgning, så skal afgørelsen begrundes. Det skyldes to hensyn: For det første, at den pågældende skal vide, hvor han står, f.eks. hvad skal han gøre for at få et positivt resultat. Men baggrunden er også, at forvaltningsmyndigheden kan tænkes at gøre sig større umage og tænke sig om to gange, når man skal begrunde sin afgørelse. At man får en sådan begrundelse, er simpelthen en selvfølge, og en mangel på noget sådant vil nødvendigvis virke som et ganske stort tilbageskridt. Ikke desto mindre får udlændinge, der søger indfødsret, men som får et afslag, ingen begrundelse herfor. Anmodning om begrundelse afslås af Integrationsministeriet, under henvisning til at beslutningen er truffet af Folketingets Indfødsretsudvalg (som jo her rent faktisk optræder som et administrativt organ i forhold til konkrete og individuelle ansøgere). Personen er ulykkelig: Han kan jo ikke vide, hvad han skal gøre for at få en ændret afgørelse. Er hans dansk for dårligt? Tages der ikke hensyn til, at han er blind og derved har svært ved at lære dansk? Har hans ophold ikke været tilstrækkelig tilknytningsvenligt? Har han beregnet sin opholdstid forkert? Har man, måske fejlagtigt, lagt vægt på, at han fik en bøde for et par år siden? Han efterlades forvirret og fuld af frustrationer. Ombudsmanden kan han ikke gå til. For det er jo Folketinget, der administrerer loven selv. Og ombudsmanden må ikke beskæftige sig med beslutninger truffet af Folketinget eller et folketingsudvalg. I den situation hjælper ellers dygtig advokatbistand heller ikke. Men: Der er jo (bare?) tale om en udlænding og ikke en dansker. Ingen dansk statsborger kunne i nogen relation blive udsat for en sådan behandling. Et folketingsflertal har oven i købet direkte lovfæstet denne yderst uheldige praksis, for så vidt angår personer, der får afslag, fordi de er mistænkt for at være 'farlige for staten'. Her får de ingen begrundelse, og ikke alle de myndigheder, der træffer afgørelsen, får indsigt i sagen. I over ti år har udvalgets sekretariat (Integrationsministeriet) været underbemandet, således at en ansøgning om indfødsret mødes med et brev, hvori der står, at man må regne med 1 1/2-2 års ventetid på grund af mange ansøgninger. Oplysningen er ganske forkert. Ansøgningerne er meget få efterhånden på grund af en stærk stramning af praksis, men ekspeditionstiden og svaret til ansøgerne er de samme. Hvilken dansk statsborger mødes med en sådan kvittering i anledning af en ansøgning om et eller andet? Tidligere fik ansøgerne endda at vide, at han eller hun ikke skulle spørge til sagen, for dette ville blot yderligere forsinke dennes behandling! Hvilken dansk statsborger har oplevet et lignende brev fra en dansk administration? Udlændingestyrelsens underbemanding er legendarisk - ofte er styrelsen aldeles umulig at komme i forbindelse med. For asylansøgere eller flygtninge på starthjælp betyder det tab af hundredvis af kroner i telefonautomater - foruden følelsen af uønskethed. For nogle år siden blev det besluttet at fordele flygtninge mellem de forskellige kommuner i landet. Der blev aftalt kvoter. Det kan i og for sig være meget fornuftigt, men igen: Her drejer det sig ikke om selve retstilstanden, men om administrationen. Og den var igen usædvanlig. For mange flygtninge kan det være af afgørende betydning at være i nærheden af slægtninge, især hvis det drejer sig om traumatiserede flygtninge med mange grimme oplevelser bag sig. I så vigtige afgørelser er det i dansk ret og praksis en naturlig ting, at man kan appellere en afgørelse til en højere instans. Men det blev nægtet flygtningene her. Den en gang trufne afgørelse kunne ikke prøves af en højere myndighed. Også selv om der kunne være tale om livsvigtige afgørelser - langt vigtigere end afgørelser, som danske statsborgere rent rutinemæssigt har ret til at appellere til højere instanser. Normalt udsættes danske statsborgere ikke for, at gældende ret ændres på en måde, der er bebyrdende eller meget belastende, med tilbagevirkende kraft. Det er ikke noget, man er forpligtet til, men det er en god tradition. Denne er også forladt i forhold til udlændinge. Nogle betydelig mere restriktive regler for indfødsret, end der tidligere gjaldt, indførtes af den nuværende regering med tilbagevirkende kraft, hvilket betød, at udlændinge, der ellers opfyldte vilkårene for at erhverve indfødsret, nu pludselig skulle starte forfra - selv om de havde søgt - og f.eks. startede på danskkurser, hvilket ikke tidligere krævedes, hvor prøvelsen af danskkundskaberne foregik på en mere uformel måde. Rimeligt eller ej. Det er ikke det afgørende. Det afgørende er bruddet i forhold til udlændinge på en fast praksis om ikke at pålægge mennesker bebyrdende regler med tilbagevirkende kraft. Og endelig: Udlændinge, der søger indfødsret, skal afgive en erklæring om, at de »lover troskab og loyalitet over for Danmark og det danske samfund og erklærer at ville overholde dansk lovgivning og respektere grundlæggende danske retsprincipper«. Noget sådant kræves aldrig af en dansk statsborger, ej heller i tilfælde, hvor den pågældende måske skal indtage en stilling som minister eller optræder på andre områder, hvor troskab og loyalitet er af særlig betydning. At en person, der søger indfødsret, skal overholde dansk lovgivning, er selvfølgeligt. Det kræver ingen erklæringer. At man f.eks. af en muslim kræver loyalitet over for Danmark og det danske samfund, opfattes måske som et krav om loyalitet over for samtlige institutioner, herunder den danske statskirke. Det er der ingen, der forklarer noget om. Der er sikkert også borgere her, der synes, at det er et meget rimeligt krav: Når alle, uanset om de er medlemmer af folkekirken eller ej, skal bidrage økonomisk til den danske statskirke, må man vel også kunne stille krav om loyalitet over for flertallets religion. I netop de religiøse sammenhænge kan loyalitet imidlertid misforstås. Betyder det f.eks.: accept eller antagelse af den pågældende religion? Mange hæderlige personer med muslimsk tro kunne tænkes at blive usikre og måske undlade at søge indfødsret. Dermed har de formentlig levet op til det, som de, der har udformet denne erklæring, netop håbede. Kriminalstatistikken viser, at antallet af personer, der fejlagtigt eller uden tilstrækkeligt grundlag sigtes for overtrædelse af lovgivningen, forholdsmæssigt er betydelig større, når det drejer sig om udlændinge (forudsat naturligvis at de har en mørk lød), end når det drejer sig om danske statsborgere. Mistanken imod dem er åbenbart på forhånd helt generelt større, men det bør jo ikke være tilstrækkeligt grundlag for en sigtelse endsige for en frihedsberøvelse. En interessant ny kombination af lovgivnings- og administrationspraksis har udviklet sig, når det drejer sig om overholdelse af de borgerlige friheds- og menneskerettigheder, hvor den nye praksis netop har ramt de områder, der vedrører udlændinge. Normalt er vi - eller har i alt fald været det tidligere - meget omhyggelige i Danmark med at opfylde vores internationale forpligtelser. Vi sørger for, at lovgivningen ændres, hvis det er nødvendigt, således at opfyldelsen sker, eller at vi i alt fald kan konstatere, at der foreligger harmoni mellem det internationale krav og dansk lovgivning. De nye spor, der er lagt, repræsenterer formentlig i bund og grund lovgivningsmagtens ønske om at kunne optræde frigjort i forhold til de menneskerettigheder, som vi har forpligtet os over for. I relation til udlændinge, vel at mærke. Det nye er, at det oftere og oftere sker, at Folketinget lovgiver, som medlemmernes 'politiske instinkt' tilsiger, og så skriver man enten i en enkelt paragraf eller i bemærkninger til lovforslaget, at man jo går ud fra, at administrationen, når denne lov nu skal administreres, sørger for, at dette sker i overensstemmelse med de internationale krav, som regering og Folketing har tilsluttet sig! Man sikrer ikke, at dette sker. Man overlader ansvaret til administrationen, til en administration, der jo som bekendt består af mange dele, og hvor man derfor kan have svært ved at sikre sig en overensstemmende og lovmæssig handlen. Man bør naturligvis så vidt muligt sikre sig, at den konventionsmæssige fortolkning sker, om ikke ved direkte ændring af lovgivningen, så ved udfærdigelsen af administrative forskrifter, der klargør, hvad regeringen anser for at være den korrekte administration. Mere afgørende er det imidlertid, at en lovgivning af denne moderne karakter, hvor ansvaret overlades til administrationen, finder sted på et område, hvor det enkelte menneske har meget svært ved at komme til orde. Tænker man sig, at administrationen træffer afgørelser og siger, at de svarer til lovens ord, og at den person, der berøres, påstår, at det er i strid med den konvention, som administrationen har fået pligt til at tage hensyn til, er enkeltpersonen jo dårligt stillet: Han kan vælge at gå til danske domstole og senere til Menneskerettighedsdomstolen i Strasbourg - en fremgangsmåde, der vil vare et sted mellem fem og ti år og være meget omkostningsfyldt og besværlig. Udlændinge, der måske søger familiesammenføring eller påstår, at en udvisning er uberettiget og i strid med menneskerettighedskonventionen, er i en svag position, ofte både hvad deres opholdssted (udlandet), deres baggrund og deres økonomi angår. De er reelt ude af stand til at påberåbe sig noget effektivt retsmiddel. Derfor er henvisningen til, at man jo blot kan gå til domstolen i Strasbourg, hvis man er utilfreds med 24-års reglen, noget pinlig, for at sige det mildt. Lovgivningsmagten (alle de større partier) og regeringen argumenterer jo stærkt for, at de 24 år er en fornuftig og nødvendig foranstaltning. Kunne man så forestille sig, at administrationen ville sige: »Ja, det er muligt, at I har ret, men vi synes nu, at reglen strider imod den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 8 og artikel 12 (om respekt for familielivet og retten til at indgå ægteskab), så vi respekterer ikke jeres udtrykkelige påbud i loven«. Nej vel? Jeg startede denne Kronik med at tale om, at der 'lægges lag på lag', hvoraf følger, at man først måske på et ret tilfældigt sent tidspunkt opdager, hvor langt man i grunden er kommet. Men de enkelte lag kan nu også være chokerende i sig selv. Lad mig nævne to eksempler. For nogle måneder siden blev jeg noget forbløffet, da jeg læste i et lovforslags bemærkninger, at såfremt der havde været familiesammenføring i en ansøgers familie i bred forstand, så skulle denne ansøger anses for at være en, der var i færd med at indgå et arrangeret ægteskab. Og så var der lagt op til et afslag. Altså: Det forhold, at ens bedstefar eller onkel måske i 1960'erne fik familiesammenført sin kone til Danmark, hvad der jo unægtelig var meget almindeligt, skulle så føre til, at nevøen eller barnebarnet ikke kunne få familiesammenføring, fordi familiens forhistorie (som skulle illustreres med et stamtræ!) kastede denne alvorlige mistanke af sig. En form for arvesynden overført til juraen i strid med alle anstændige principper. Men sådan var det, og sådan skulle det blive, uden at man i øvrigt havde mod til at skrive det ind i selve lovteksten. Så, tænkte jeg. Nu kan det da ikke blive værre. Indtil for et par måneder siden. Uden at dette på nogen måde fremgik af nogen lov eller bemærkninger til lovforslag, havde integrationsministeren nu besluttet sig for, at visse former for arbejde her i landet skulle anses for integrationsbefordrende og andre ikke. Kriteriet kunne blive afgørende og ville ofte blive afgørende, når man skulle vurdere, om en person havde nok tilknytning til landet til at få familiesammenføring i Danmark. På min arbejdsplads har vi i mange år haft et rengøringspersonale, som i stort omfang består af mennesker med indvandrerbaggrund. De gør deres arbejde dygtigt og til vores fulde tilfredshed. De vil sikkert få et chok, når de måske på et tidspunkt søger familiesammenføring med en person fra udlandet og der skal vurderes med hensyn til, hvorvidt tilknytningen til Danmark er tilstrækkelig stor. En rengøringsassistent (eller en kioskejer eller en taxachauffør) skal ikke forvente pluspoint. Dertil har beskæftigelsen ikke haft »tilstrækkelig berøring med danskere«. Den person, derimod, der sidder og forsker eller har haft andre mere højstatusbeskæftigelser, får derimod sin tilknytning vurderet med mange flere pluspoint. Administrationen bekræftede, at sådan forholder det sig. Og ministeren gjorde det med stor glæde. Selvfølgelig rammer man typisk den mindre besiddende del af udlændingene og den del, der har en mindre vidtgående uddannelse i kraft af disse kriterier. Men det er jo også netop hensigten, uden at det i øvrigt på nogen måde fremgår af lovgivningen, at dette har været meningen. En sådan administration accepteret af det brede flertal i Folketinget er efter min mening demoraliserende. Man finder sig beføjet til at anvende smarte teknikker for at opnå et resultat, som man har lov at have som mål: for Guds skyld: »Færre udlændinge«. Men så bør man argumentere for det og vedtage det nødvendige, i stedet for at sætte jurister og andre til at administrere disse ondskabsfulde finurligheder. Og i stedet for omsorgsfuldt at tale om de unge muslimers risiko for at blive udsat for arrangerede ægteskaber - en omsorg, hvis lige jeg forgæves har efterlyst på andre områder - burde man erkende og sige ligeud: »Vi vil have så få som overhovedet muligt«. Det er et standpunkt, man kan diskutere. Hvad man derimod ikke bør kunne diskutere, er, at der her er tale om en forvridning og en fordrejning af den administrative magt, som vil kunne være skadelig i lang tid for den forvaltningskultur, vi ellers har været stolte over. Hertil kommer imidlertid et synspunkt, som burde interessere alle, der taler så varmt for integrationen og stiller sig uforstående over for, hvorfor den tilsyneladende er så vanskelig. Det er ikke overraskende for mig, at integrationen bliver vanskeligere, hver gang man skaber større usikkerhed hos dem, der skulle integreres. Føler den gruppe mennesker, at de bevidst udsættes for diskriminerende administration og chikanerier, mødes med mistanke og forudfattede meninger, rammes af arvesynd, behandles økonomisk som mindreværdige og så videre, og så videre, er det jo klart, at man ikke ligefrem lægger det bedste grundlag for tillid og integration. Beder man så oven i købet om loyalitetserklæringer over for det samfund, der behandler én sådan, har man unægtelig sat en krone på værket. Og det konstaterer man jo også klokkeklart, når man hører den jubel, som udvises af dem, der har ansvaret, over for det faktum, at langt færre udlændinge søger til Danmark. At tilstræbe en regulering er politisk helt acceptabelt. At bruge midler af den karakter, som her er beskrevet, er helt igennem uacceptabelt for et land, der på nogen måde ønsker at fremstå som en gedigen retsstat. OLE ESPERSEN