Oprindeligt førte ombudsmanden kontrol med statsforvaltningen, som juristerne kalder dét, der på nutidsdansk hedder statsadministrationen. Det medførte, at han også førte kontrol med ministrene, når de havde truffet afgørelse som chefer for administrationen. Derimod blandede de tidligere ombudsmænd sig ikke i ministrenes afgørelser og optræden som regeringsmedlemmer. Denne praksis har ombudsmanden forladt og har kastet sig ind i regeringens dispositioner som regering. Det blev meget tydeligt demonstreret ved ombudsmandens kritik af, at statsministeren og udenrigsministeren ikke ville give et interview til journalisten Bo Elkjær, efter at denne i Ekstra Bladet havde skrevet en række artikler, der var stærkt kritiske over for regeringens beslutning om dansk deltagelse i Irakkrigen, eller rettere: Ombudsmanden kritiserede, at de to ministre hverken ville give en holdbar begrundelse for deres afslag eller ville give interviewene. Dette var, så vidt jeg i dag kan se, kulminationen på en udvikling, ombudsmanden indledte i 1997, uden at det dengang eller siden har givet anledning til særlig debat. Ombudsmandsinstitutionen blev med 1953-grundloven indført som en kontrol med statsadministrationen. Ideen var taget fra Sverige. Den svenske ombudsmand førte ikke kontrol med ministrene, men det var klart, at dette system ikke kunne overføres til Danmark. De svenske ministre er ikke chefer for administrationen. Det er de danske ministre, og man kunne naturligvis ikke have en kontrol med administrationen, som ikke omfattede cheferne. Omvendt lå det ret klart, at ombudsmanden ligesom i Sverige alene skulle føre kontrol med administrationen og ministrene som chefer for denne. Ombudsmanden skulle altså ikke føre kontrol med ministrenes øvrige rolle som medlemmer af regeringen. Denne opfattelse blev overvejende fulgt af teorien, bortset fra Alf Ross, der mente, at ombudsmanden nok havde kompetence, også når ministrene ikke handlede som chefer for administrationen. Til gengæld bemærkede han i sin lærebog: »Om ombudsmanden ikke skal blive bold i det politiske spil, er det uomgængeligt nødvendigt, at han afholder sig fra at beskæftige sig med politisk prægede klagemål – og det vil på det nærmeste falde sammen med klagemål vedrørende ministrenes udøvelse af regeringsmagt«. Senest er spørgsmålet behandlet af professor Henning Koch, der i en boganmeldelse har udtrykt meget klar kritik af, at en af institutionens medarbejdere havde hævdet, at ombudsmanden havde kompetence med hele ministrenes embedsførelse. I samme forbindelse kritiserer Henning Koch, at medarbejderen stort set kun henviser til ombudsmandens egne medarbejderes værker. I 1984-beretningen fra ombudsmanden kan man læse om en sag, hvor Politiken havde bragt en artikel, som efter ministeren for offentlige arbejders mening var »et groft og utilstedeligt blasfemisk overgreb mod den danske folkekirke og dens helligste symbol«. Ministeren meddelte derfor Politiken, at han havde opsagt alle abonnementer på avisen for hele sit embedsområde, både ministeriet og dets styrelser. Ministeren lagde ikke skjul på sin opfattelse, og Niels Eilschou Holm, der da var ombudsmand, tog sagen op og endte med at kritisere ministeren for at have foretaget en straffeaktion mod Politiken og henstillede til ministeren at ændre sin beslutning, hvilket ministeren så gjorde. Det interessante er, at Eilschou Holms afgørelse indeholder en meget grundig analyse af spørgsmålet, om sagen hører under ministerens funktion som administrationschef eller under hans øvrige ministerfunktioner. Han finder dette spørgsmåls besvarelse afgørende for sin kompetence og finder altså ud fra sin analyse, at der er tale om en afgørelse truffet af ministeren som administrativ chef. Hvilket i øvrigt forekommer rigtigt. I 1997-beretningen havde en journalist klaget til ombudsmanden, der nu var Hans Gammeltoft-Hansen, over, at han ikke kunne få aktindsigt i korrespondancen mellem Statsministeriet og hoffet vedr. dronningens nytårstaler. Han klagede også over manglende aktindsigt i korrespondancen mellem Stats- og Udenrigsministeriet vedr. dronningens tale til Letlands præsident under dennes besøg i Danmark. Umiddelbart er det svært at se, at dronningens nytårstale er en del af statsadministrationen. Regeringen er nok efter grundloven ansvarlig, men det er ikke som administrationschefer. Når dronningen taler til Letlands præsident, er det som statsoverhoved i forhold til et fremmed land, og dette er efter grundloven regeringens beføjelse. Ombudsmanden gennemgår i sin afgørelse grundlovens bestemmelser om kongens beføjelser, kongens ansvarsfrihed og om ministrenes ansvar, men omtaler ikke med et ord spørgsmålet om sin egen kompetence. I 2003 klager en journalist over, at han var blevet nægtet aktindsigt i finansministerens kalender. Ombudsmanden fandt, at når ministersekretærerne førte kalenderen og fordelte den til ledelsessekretariatet, var kalenderen »oprettet som led i administrativ sagsbehandling i ministeriet«, og det var derfor »utvivlsomt«, at anmodningen var omfattet af offentlighedsloven. Uden at have læst ministerens kalender, går jeg ud fra, at meget af det, der står i den, vedrører andet end hans rolle som administrativ chef. Men heller ikke i denne sag omtaler ombudsmanden spørgsmålet om sin kompetence. Rent bortset fra dette anser jeg afgørelsen for særdeles tvivlsom. Som de fleste journalister ved, kan de begære aktindsigt i en konkret sag. Hvordan ombudsmanden kan mene, at en kalender, fordi den føres af en sekretær, er en ’sag’, er mig ikke begribeligt. Der er måske i kalenderen oplysninger om møder i konkrete sager, men det gør ikke kalenderen til en sag. Den sag, ombudsmanden finder, skulle altså hedde noget i retning af ’Hvad laver ministeren?’. Efter ombudsmandens afgørelse skulle journalister og borgere kunne forlange at se topembedsmænds kalendere i det omfang, disse føres af en sekretær. I 2006 skrev statsministeren en Kronik til Politiken. Her ringede en journalist fra Børsen aftenen før og bad om at se Kroniken, men han fik afslag. Dette kritiserede ombudsmanden. Ombudsmanden skriver intet om Kronikens indhold. Overskriften var ’Tag f.eks. Hvidovre Hospital’ og videre anføres »Skal børn i alle daginstitutioner have ret til frokost af økologiske varer? Statsministeren spørger og fremlægger sine tanker om fremtidens offentlige sektor«. Kroniken har, som overskriften antyder, ikke med konkrete sager at gøre, men indeholder en række politiske spørgsmål om den offentlige sektors udvikling. At det er normalvilkår for kronikker, at forfatteren forpligter sig til ikke at offentliggøre kronikken andetsteds, nævnes ikke. I stedet henviser ombudsmanden som støtte for sin opfattelse til en betænkning fra et udvalg om embedsmænds rådgivning og bistand til regeringen og dens ministre. Udvalget har et afsnit om ministres ret til at bruge solohistorier, altså at fortælle kun én journalist om en sag. Jeg har svært ved at se, at statsministeren fortæller en solohistorie, medmindre man mener, at det er en solohistorie, at han tænker over udviklingen af den offentlige sektor. Det er vel nærmest injurierende at kalde det en solohistorie. Skal en minister ikke som alle andre politikere kunne skrive en kronik om sine politiske tanker og overvejelser? Det før nævnte udvalg forekommer mig noget mere nuanceret end ombudsmandens rent retlige tilgang til emnet, hvorefter en kronik er en sag. Den 31.5.2007 kom ombudsmandens afgørelse vedr. statsministerens afslag på at give Bo Elkjær et interview. Som bekendt endte sagen med, at ombudsmanden henstillede til statsministeren at give Bo Elkjær det ønskede interview, hvilket statsministeren uden at angive nogen begrundelse nægtede. Et par måneder efter kunne pressen dog meddele, at Bo Elkjær nu fik sit interview, dog så vidt ses uden at statsministeren erklærede sig enig med ombudsmanden. Statsministerens afgørelse skyldes nok snarere, at han politisk var nødt til at give interviewet. Politisk ville det være håbløst at anfægte ombudsmandens kompetence, uanset hvad statsministeren måtte mene. To spørgsmål er centrale: Hvad byggede ombudsmanden sin kompetence på til at bestemme, at statsministeren enten skulle begrunde sit afslag eller give interviewet, og hvordan nåede han frem til denne afgørelse? Som nævnt er det karakteristisk, at ombudsmanden modsat sin forgænger ikke i sine sager mod ministrene skriver noget om det første spørgsmål. Det er nok et godt gæt, at han mener sig kompetent til at afgøre alle spørgsmål om borgernes – reelt journalisternes – begæring om aktindsigt efter offentlighedsloven. Denne lov gælder alt, hvad der tjenstligt foregår i et ministerium, altså er ombudsmanden kompetent. Denne udvidelse af ombudsmandens kompetence til også at kontrollere ministrene, når de handler uden for det egentlige administrative område, er problematisk. Efter offentlighedsloven kan man begære aktindsigt i en konkret sag. Ombudsmanden fortolker sagsbegrebet så vidt, at det omfatter både ministres kalendere, kronikker om deres politiske tanker osv. Det er en meget udvidende fortolkning, som altså efter ombudsmandens mening har den følge, at han også er kompetent på området, selv om det vist er særdeles vanskeligt at finde støtte for, at en sådan udvidelse har været diskuteret under de relevante lovændringer. I interviewsagen går ombudsmanden imidlertid et skridt videre. En journalist begærer ikke aktindsigt i akter, der ikke eksisterer. Det er statsministerens tanker, han vil have frem. Ombudsmanden ser nok problemet og finder ikke, at retten til interview er omfattet af offentlighedsloven, men finder dog, at en sådan ret ligger i naturlig forlængelse af offentlighedsloven. Det ene er jo nedskrevne tanker, og det andet tanker, der blot ikke er nedskrevne. Jeg forstår ikke, at ombudsmanden kan lave den udvidelse. Når han vil pålægge statsministeren at give interviewet, betyder det vel ikke blot, at han skulle invitere Bo Elkjær på en kop kaffe. Hvis ombudsmanden vil gennemtvinge ministerinterview, må han også reagere, hvis ministrene giver interviewet, men ikke svarer på journalistens spørgsmål. Vil ombudsmanden så gå ind i sagen igen og dømme, om statsministeren har opfyldt sin ’oplysningspligt’ eller snakket udenom? Det kan være svært selv for de meste fremragende jurister – eller måske netop for dem – at forstå, at ikke enhver konflikt i det politiske liv har en retlig løsning, men tvangsinterview er vist en dårlig juridisk opfindelse. Samme dag, som ombudsmanden traf afgørelsen om statsministerens interview, afgav han en foreløbig redegørelse om udenrigsministerens afslag på at give samme journalist et interview om samme emne. Modsat statsministeren havde udenrigsministeren afslået med den begrundelse, at han havde en formodning om, at ministerens synspunkter ikke ville blive gengivet loyalt. Ombudsmanden fandt ikke, at ministeren havde dokumenteret tilstrækkeligt grundlag for en sådan formodning. Det fremgår af ombudsmandens redegørelse, at Bo Elkjær bl.a. havde motiveret sin klage med, at han havde bevis for, at ministeren havde overtrådt ministeransvarlighedsloven, men at man ikke vidste, hvorfor »han gjorde det. Det er det spørgsmål, jeg forsøger at få lov til at stille«, og det spørgsmål ministeren havde besluttet ikke at svare på. Det turde være klart, at journalisten beskylder ministeren for at have overtrådt ministeransvarlighedsloven, hvilket som bekendt er strafbart. En minister har altså efter ombudsmandens mening pligt til at stille op til et interview for at besvare spørgsmål, som forudsætter, at han er kriminel. Det er problematisk, at ombudsmanden – når nu alt skal afgøres ud fra juraen – ikke skriver noget om, at ingen er pligtig til at besvare spørgsmål, om de selv har begået noget strafbart. Dette følger af forbuddet mod pligt til at inkriminere sig selv, der godt nok mere er et straffeprocessuelt princip end en forvaltningsretlig grundsætning, men ombudsmanden er jo en af landets kyndigste også i straffeproces. Ombudsmanden kan sige, at ministeriet ikke påberåbte sig selvinkriminering, men det er jo politisk umuligt. Men at hævde, som ombudsmanden gør, at ministeren ikke havde grundlag for en formodning om loyalt referat, svarer til at sige, at en anklaget ikke har grundlag for at betvivle anklagerens loyalitet. Det vil ombudsmanden næppe med sin straffeprocessuelle ekspertise påstå. 23.11. 2007 kom ombudsmanden med sin endelige redegørelse i sagen mod Udenrigsministeriet. Udenrigsministeriet havde i oktober meddelt ombudsmanden, at man ikke frygtede, at journalisten ville gengive interviewet ukorrekt, men fastholdt, at man ikke havde tillid til Bo Elkjær. Ombudsmanden bemærkede, at han så ikke helt forstod, hvilken rolle tillidshensynet konkret måtte have spillet for afslaget, men han lagde udtalelsen til grund og fandt ikke grundlag for at foretage sig videre i sagen. Samtidig bemærkede han, at et afslag på at give et interview næppe er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Det betyder, at afslaget ikke skal begrundes, men ombudsmanden fastholder, at han efter ombudsmandsloven i særlige tilfælde har krav på en begrundelse. Statsministeren og udenrigsministeren har altså ikke gjort noget forkert ved ikke at begrunde deres afslag over for journalisten. Til gengæld fastholdes, at hvis journalisten klager til ombudsmanden, har ombudsmanden krav på en begrundelse, som han så kan meddele journalisten. Pressen vil nok synes, at det er i demokratiets interesse, at ombudsmanden kan støtte pressens krav om aktindsigt – endog i ministrenes tanker – men det er ikke givetvis godt for hverken det politiske spil eller ombudsmandsinstitutionen. Jeg ser de ovenfor nævnte sager og andre sager mod ministrene sådan, at ombudsmanden i hvert fald fra 1997 har udvidet sin kontrol fra at omfatte ministrenes handlinger som administrationschefer til hele deres virksomhed, også virksomheden som regeringsmedlemmer og politikere. Han er gået langt, når han har hævdet, at en ministers lommebog er en sag, at en ministers kronik om sine tanker er en sag, og ikke mindst når han har lagt pres på stats- og udenrigsministeren for at give en journalist indsigt i deres tanker. Så vidt jeg kan se, er der tale om en kontrol, som oprindeligt ikke var omfattet af ombudsmandens område. Det skrev forgængeren klart i sin ovenfor refererede afgørelse. Men ombudsmanden er også gået meget langt i sit forsøg på at finde eller lave en retlig regulering af ministrenes politiske aktivitet. Givetvis i en tro på, at det tjener demokratiet, at han påtager sig denne rolle. Det nævnte udvalg med Jens Peter Christensen (nu højesteretsdommer) som formand synes at have haft en noget større forståelse for, at der i politik er selvregulerende kræfter, ikke mindst i kraft af en fri presse, der udmærket selv kan promovere sine synspunkter og få frem, at ministeren ikke vil tale med dem. Jeg ser opgivelsen af sagen mod Udenrigsministeriet som et forsigtigt tilbagetog. Det vil være meget gavnligt for embedets autoritet og dets mulighed for fremover at hjælpe de borgere, der kommer i klemme i den offentlige administration, at ombudsmanden besinder sig på, hvad der er institutionens opgave.