Ja – hvad kom der ud af 43 år i udenrigstjenesten?

Som nyslået pensionist har spørgsmålet naturligt trængt sig på. Især fordi mit arbejde i Udenrigsministeriet i næsten alle årene har været centreret om styrkelse af den internationale retsorden og udbygning af den internationale beskyttelse af menneskerettighederne. Spørgsmålet er, om udviklingen på disse områder har bevæget sig i den rigtige retning, dvs. i retning af øget respekt for lov og ret i de internationale relationer. At retten ikke sidder i spydstagen og udøves vilkårligt, men udfolder sig i overensstemmelse med en demokratisk retsstats principper om lighed for loven og retssikkerhed for den enkelte ( the rule of law). Her følger mit svar. Opbygningen af et solidt internationalt retsgrundlag til regulering af staternes indbyrdes samarbejde har i den forløbne periode været i stadig fremgang. Stribevis af traktater er indgået på så forskellige områder som retsorden på havene, nedrustning, miljø, menneskerettigheder, bekæmpelse af international terrorisme, krigens folkeret, staters ansvar, retsstillingen for diplomater og konsuler, arbejdsretlige emner m.m. Problemerne opstår, når ordene skal omsættes til handling. Der er det, at den internationale retsorden – folkeretten – lider af en fundamental svaghed derved, at de vedtagne regler ikke kan gennemtvinges over for den eller de stater, som ikke overholder reglerne. I vores velregulerede nationale samfund har vi en lovgivende, en udøvende og en dømmende magt, der tilsammen sikrer, at de på demokratisk vis vedtagne love overholdes. Bindemidlet i denne nationale retsorden er den indre solidaritet mellem samfundets medlemmer, der normalt gør det unødvendigt at bede ordensmagten om at gribe ind for at sikre lovenes overholdelse. Anderledes i det internationale samfund, hvor FN danner rammen om samfundets i dag 192 medlemsstater. Her lader solidariteten mellem staterne meget tilbage at ønske. Tværtimod er det stadig et typisk træk blandt staterne at våge over deres suverænitet og afvise indblanding i indre anliggender. Den brede ramme for staternes samarbejde som nedfældet i FN-pagten indeholder imidlertid nogle grundlæggende byggestene for videreudvikling af en international retsorden. Således kan FN’s Generalforsamling siges at udgøre det debatterende og ’lovgivende’ forum for alle medlemsstaterne. Sikkerhedsrådet repræsenterer det udøvende organ bestående af 15 medlemslande, heraf 5 permanente medlemmer (Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA). Og DenInternationale Domstol i Haag udgør det dømmende organ med 15 dommere. Det må dog straks understreges, at Generalforsamlingens beslutninger (resolutioner) ikke er retligt bindende for medlemsstaterne; kun Sikkerhedsrådet har magt til at vedtage bindende beslutninger gældende for alle medlemsstaterne, men denne magt er til gengæld begrænset til situationer, der krænker eller truer international fred og sikkerhed; og endelig er det frivilligt for staterne at underkaste sig domstolens myndighed. Det er således yderst begrænset, hvilken magt det internationale samfund kan sætte bag ordene. Og det er ikke markante og velmenende ord, vi mangler. Dem har vi rigeligt af – og ikke kun af nyere dato. F.eks.: – »Deres sværd skal de smede til plovjern, deres spyd til vingårdsknive; folk skal ej længere løfte sværd mod folk, ej heller skal de mere øve sig i våbenfærd«. ( Gamle Testamente, Esajas Bog ca. 750 f.Kr.). – »Frihed, Lighed og Broderskab«. ( Franske revolution, 1789). – »Eftersom krige begynder i menneskers sind, må forsvaret for freden ligeledes opbygges i menneskers sind«. ( FN’s organisation for undervisning, videnskab og kultur, Unesco, 1946). – »Alle mennesker er født frie og lige i værdighed og rettigheder. De er udstyret med fornuft og samvittighed, og de bør handle mod hverandre i broderskabets ånd«. ( Artikel 1 i FN’s verdenserklæring om menneskerettigheder, 1948). – »Vi stræber efter fred og frihed, efter demokrati og retsstat, efter gensidig respekt og delt ansvar, efter velstand og sikkerhed, efter tolerance og deltagelse, efter retfærdighed og solidaritet«. ( Berlin-erklæringen af 25. marts 2007 i anledning af EU’s 50-års jubilæum). Men det er som bekendt lettere at sige og skrive de rigtige ting end at føre dem ud i livet. Særlig i den kolde krigs periode var FN’s Sikkerhedsråd lammet i sine funktioner som følge af de fem stormagters vetoret. Situationen har dog ændret sig markant siden Berlin-murens fald i 1989. Nu var der endelig udsigt til, at Sikkerhedsrådet kunne begynde at fungere efter sin hensigt, og allerede i 1990-91 trådte Sikkerhedsrådet i karakter og satte en stopper for Iraks aggression over for Kuwait. I dag er rådet nærmest overbebyrdet med sager, fordi alle er klar over, at det er det eneste FN-organ, der for alvor kan sætte magt bag ordene. Men som det har vist sig, er udøvelsen af den magt også en tornet vej (Irak, Sudan, Iran; Nordkorea, den israelsk/palæstinensiske konflikt). Dogmet om staternes suverænitet og princippet om ikke-indblanding i indre anliggender sidder stadig dybt i kredsen af FN-medlemslande, herunder medlemmerne af Sikkerhedsrådet. Den positive tendens i retning af at bevæge sig fra ord til handling er også kommet til udtryk i oprettelsen i 1993 af en stilling som FN-højkommissær for menneskerettigheder. Samtidig etableredes to særlige FN-tribunaler til retsforfølgning af personer, der har begået krigsforbrydelser, folkedrab og andre forbrydelser mod menneskeheden i det tidligere Jugoslavien (1993) og i Rwanda (1994), og i 1998 etableredes en permanent International Straffedomstol i Haag (1998) til retsforfølgning af personer, der har begået tilsvarende forbrydelser hvor som helst i verden. Mekanismer af denne art fremstod i den kolde krigs periode som et rent fatamorgana. Nu er de med til at mindske kløften mellem ord og handling i det internationale samarbejde. Det handlingsorienterede står også centralt i FN’s handlingsprogrammer på sådanne områder som ligestilling mellem mænd og kvinder, der bærer overskriften ’En platform for handling’, og i arbejdet for verdens oprindelige folk (indianere, samer, inuitter, maorier, aboriginere, buskmænd, pygmæer m.fl.), hvor mottoet er ’Partnerskab i handling’. Ser man mere specifikt på den internationale beskyttelse af menneskerettighederne, tegner der sig et billede af en ganske effektiv retshåndhævelse af disse rettigheder. Det er velkendt, at de europæiske lande er gået i spidsen med etableringen allerede i 1950 af en menneskerettighedsdomstol i Strasbourg, hvor det enkelte individ kan indstævne sin egen regering for påståede brud på den europæiske menneskerettighedskonvention. Domstolens afgørelser er bindende for staterne. Der verserer nu så mange tusinde sager ved domstolen, at den er tæt ved at blive offer for sin egen succes. Under de globale FN-konventioner om menneskerettigheder er der ligeledes oprettet klageinstanser, men disse kan ikke træffe bindende afgørelser. Og en verdensdomstol til beskyttelse af menneskerettighederne er stadig et udestående projekt – vel nærmest et fatamorgana. Nu er retshåndhævelse jo heller ikke alle tings mål. Da er skaden jo allerede sket. Forebyggelse af konflikter er selvsagt den centrale opgave. Opskriften herpå kan stadig findes i FN’s ’Verdenserklæring om menneskerettigheder’ fra 1948. Her understreges betydningen af at fremme sociale fremskridt og højne levevilkårene under større frihed og med respekt for det enkelte menneskes værdighed og med lige ret for mænd og kvinder. Denne balance mellem individuel frihed og social solidaritet svarer til den moderne velfærdsstats principper. Det er også værd at notere, at Verdenserklæringen i art. 21 udtaler, at folkets vilje skal være grundlaget for regeringens myndighed, og at denne vilje skal komme til udtryk gennem periodiske frie valg. Et af den demokratiske retsstats mange fortrin er, at der vist ikke kan påvises eksempler på, at etablerede demokratier er gået i krig med hinanden. Desværre savner forebyggelse det element af katastrofe, der kan rejse opmærksomhed og penge, hvorfor det internationale samfund som regel først reagerer, når katastrofen er i fuld udvikling. Reaktionsmønstret bevæger sig typisk fra diplomatisk forhandling over økonomiske sanktioner til egentlig magtanvendelse. I erkendelse af, at magtanvendelse til stadighed må forblive den allersidste udvej, ville det være ønskeligt, om staterne i højere grad ville betjene sig af Den Internationale Domstol i Haag til bilæggelse af deres indbyrdes stridigheder – således som Danmark til stadighed har gjort det. Først i relation til Norges besættelse af Østgrønland (1933); dernæst i Nordsøsokkel-sagen mellem Danmark/Holland og Tyskland (1969), i Storebælt-sagen mellem Danmark og Finland (1992) og i Jan Mayen-sagen mellem Danmark/Grønland og Norge (1993) vedr. afgrænsningen af havområdet mellem Østgrønland og den norske ø Jan Mayen. Hvis de fem faste medlemmer af Sikkerhedsrådet alle accepterede domstolens myndighed – for tiden gælder dette alene for Storbritanniens vedkommende – ville dette sende et vigtigt signal til alle de øvrige FN-medlemsstater, hvoraf kun 68 på forhånd har accepteret domstolens kompetence! En sådan appel til staterne skal ses i sammenhæng med, at FN-pagten i art. 36 foreskriver, at Sikkerhedsrådet i sit arbejde bør tage i betragtning, at stridigheder mellem staterne af retlig karakter som hovedregel bør henvises til afgørelse ved domstolen i Haag. Et øget samspil mellem Sikkerhedsrådet og domstolen vil efter min mening kunne bidrage positivt til at styrke den internationale retsorden. Der har ikke mindst siden Berlin-murens fald været en stigende anvendelse af domstolen til fredelig bilæggelse af uoverensstemmelser mellem staterne, selv på så følsomme områder som afgrænsning af staternes territorier både til lands og til vands. Senest – februar 2007 – har domstolen truffet afgørelse i en sag anlagt af Bosnien-Hercegovina mod Serbien om sidstnævntes deltagelse i udøvelse af folkedrab i Bosnien-Hercegovina. Serbien blev frikendt for at have deltaget i folkedrabet i Srebrenica i juli 1995 – dette var de bosniske serberes udåd – men dømt for ikke i tilstrækkeligt omfang at have forhindret denne massakre og retsforfulgt de skyldige i overensstemmelse med bestemmelserne herom i FN’s konvention om forebyggelse af og straf for folkedrab fra 1948. Set i et lidt længere perspektiv må det nok erkendes, at det kan være svært at bevare optimismen om en mere fredelig udvikling i verden byggende på ret og retfærdighed. Ved indgangen til det 20. århundrede afholdtes i Haag i 1899 en såkaldt fredskonference indkaldt på initiativ af tsar Nikolaj II i et forsøg på at standse nationalstaternes våbenoprustning og sætte retten over magten. Konferencen resulterede bl.a. i oprettelse af en international voldgiftsdomstol i Haag, hvor staterne kunne få deres indbyrdes konflikter løst ved fredelige midler. Voldgiftsdomstolen eksisterer stadig, men dens funktion er i væsentlig grad overtaget af FN’s internationale domstol, der har til huse sammesteds og i samme bygning, det såkaldte Fredspalads i Haag. I 1907 afholdtes den anden Fredskonference med det formål at indføre begrænsninger i staternes måde og midler at føre krig på. Det berømte landkrigsreglement om regler og vedtægter for krig til lands stammer fra denne konference. En tredje Fredskonference var planlagt til afholdelse i 1915, men blev aldrig afholdt som følge af Første Verdenskrigs udbrud i 1914. Fredsbestræbelserne led yderligere skibbrud, da Anden Verdenskrig brød ud. Betegnelserne holocaust og folkedrab blev en del af arven fra denne krig. I asken fra krigen opstod De Forenede Nationer (FN), der som ovenfor beskrevet har reaktiveret bestræbelserne på at opbygge et internationalt samfund baseret på retsstatens principper. Med Berlin-murens fald bredte optimismen sig. Kunne det 21. århundrede nu sætte solidariteten og tolerancen i højsædet? Desværre ser det ikke umiddelbart sådan ud, eftersom århundredet blev indledt med terrorangrebet 11. september 2001 og med, hvad deraf er fulgt af endnu ikke afsluttede internationale, nationale og transnationale væbnede konflikter. Sigmund Freud skrev i 1932 i et svar til Albert Einstein, der havde spurgt den berømte psykoanalytiker til råds om, hvorvidt der overhovedet kan gøres noget for at fjerne aggression mellem mennesker: »Alt hvad der skaber følelsesbindinger mellem mennesker virker mod krigen. Alt hvad der skaber betydelige ligheder mellem mennesker, fremkalder sådanne fællesfølelser, identifikationer«. Verdenserklæringen om menneskerettigheder og FN-pagtens grundsætninger om fred og fremskridt indeholder en sådan ramme for identifikation og solidaritet mellem mennesker. Opgaven er derfor fortsat at søge denne målsætning realiseret. Trods alvorlige tilbageskridt mener jeg, at den internationale udvikling over de seneste 40 år overordnet set har bevæget sig i den rigtige retning. Og som der står på en af mindestenene i Mindelunden over en dansk frihedskæmper: »Gaar vi frem dør vi. Gaar vi tilbage dør vi. Lad os da gaa frem«. Byggestenene til en solid international retsorden er i dag til stede i rigeligt mål, så der er kun én vej fremad: at fortsætte og afslutte byggeriet med udgangspunkt i den demokratiske retsstats principper.