DANMARK står over for indvalg i FN's Sikkerhedsråd for en periode af to år, 2005-06. Det er kun fjerde gang i FN's 59-årige historie, at Danmark tager sæde i rådet, og første gang efter ophøret af den kolde krig. De tidligere perioder var årene 1953-54,1967-68 og 1985-86. Som medlem af Sikkerhedsrådet vil Danmark skulle forholde sig til en lang række konflikter og emneområder, som man ellers ikke ville behøve at sætte sig grundigt ind i, endsige have en fast mening om. På Sikkerhedsrådets bord ligger 20-30 konflikter, de fleste i Afrika (f.eks. Liberia, Congo, Sudan og Vestafrika). Men også problemer i Asien, Latinamerika og på Balkan står på Sikkerhedsrådets dagsorden. Dertil kommer bekæmpelsen af terrorismen. Danmark vil indtage en plads i Antiterrorkomitéen og i Sanktionskomitéen. Desværre er der nok at tage fat på. I de kommende to år vil Danmark få et direkte medansvar for behandlingen af sager, som udgør en trussel mod den internationale fred og sikkerhed. Samtidig må Danmark påse, at FN-pagten og folkeretten respekteres, og at indsatser har hjemmel i klare og aktuelle vedtagelser i Sikkerhedsrådet. Hvad er det så for et råd, som Danmark bliver medlem af 1. januar 2005? Sikkerhedsrådet består af femten medlemmer, fem permanente (Frankrig, Kina, Rusland, Storbritannien og USA) og ti medlemmer repræsenterende de forskellige regioner, som sidder i to år. Dette råd har hovedansvaret for opretholdelse af international fred og sikkerhed. En beslutning kræver mindst ni jastemmer, herunder de fem permanente medlemmers. Disse har med andre ord en vetoret. Denne særstatus for nogle lande viste sig at være nødvendig, da pagten blev til i årene under Anden Verdenskrig og endelig på San Francisco-konferencen i 1945. Nogle lande havde vundet en krig, andre havde tabt. Et stort antal 'stater' eksisterede blot som kolonier i 1945 og måtte vente 10-20 år eller mere på selvstændighed og efterfølgende medlemskab af FN. De internationale politiske konjunkturer og de fem permanente medlemmers holdninger er afgørende for, om Sikkerhedsrådet kan leve op til den funktion, som det var tiltænkt i pagten. FN blev til ved afslutningen af en verdensomspændende krig. Når den var forbi, skulle der gælde et internationalt system, som skulle sikre mod gentagelser. Der blev tilvejebragt en mekanisme - FN og specielt Sikkerhedsrådet - som skulle sikre freden. Imidlertid begyndte den kolde krig allerede i 1945-46,og den varede i 45 år. Konfrontationen mellem øst og vest gav kun FN-systemet begrænsede muligheder på organisationens centrale arbejdsfelt. For FN sluttede den kolde krig faktisk mere end to år før Berlinmurens fald. De fem permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet påbegyndte en ny form for samarbejde tidligt i 1987. Derpå fulgte en række succeser for FN (El Salvador, Afghanistan, Namibia, Libanon og Cambodja). Iraks angreb på Kuwait i 1990 blev bragt til ophør, idet Sikkerhedsrådet ved anvendelse af kapitel VII bemyndigede en USA-ledet militær koalition til at få Irak ud af Kuwait. »Golfkrigen drejede sig ikke blot om et lille land. Det var en stor idé, man kæmpede for, en ny verdensorden, nye måder at arbejde sammen med andre lande på, fredelig bilæggelse af tvister, solidaritet mod aggression, begrænsede og kontrollerede våbenarsenaler samt retfærdig behandling af alle folk«. Sådan sagde præsident George Bush senior i 1991. Et begreb - en ny verdensorden - var lanceret, tilsyneladende uden dybtgående forstudier, og uden at konsekvenserne var gjort klare. Der herskede en optimistisk stemning, og forventningerne til FN blev skruet op. Men snart meldte nogle barske realiteter sig. Vi fik ikke nogen ny verdensorden. En medvirkende årsag var den fejlslagne FN-operation i Somalia 1992-93, FN's tøven/svigt i Rwanda-tragedien i 1994 samt de komplekse problemer på Balkan. At euforien omkring FN's mulighed for at kunne løse alle konflikter var forbi, kom klart til udtryk i indlæggene på FN's 48. generalforsamling i efteråret 1993, herunder i præsident Clintons præsidentperiode. Sikkerhedsrådets gyldne tid varede fem-seks år. Det betød dog ikke, at det herefter blev lammet som under den kolde krig, men en ny realisme havde meldt sig. Hvor store opgaver kan FN magte? Og det er i denne tingenes tilstand, at Danmark træder ind i Sikkerhedsrådet 1. januar 2005. De fleste kender Sikkerhedsrådet fra billeder i pressen og på tv, hvor medlemmerne sidder omkring det hesteskoformede bord med formanden i midten og generalsekretæren på hans/hendes højre side. Imidlertid foregår arbejdet i hovedsagen ved uformelle konsultationer i et tilgrænsende værelse. Og drøftelserne fører ikke altid til - og sigter heller ikke altid mod - at der vedtages resolutioner. Der udsendes erklæringer til pressen, og formanden kan redegøre for rådets overvejelser. Gennem de senere år har der været udfoldet store bestræbelser på at brede kendskabet til rådets arbejde ud, men også på at åbne for synspunkter fra andre medlemslande, organisationer m.v. De nordiske lande har virket for større åbenhed og har søgt at finde nye former for vidensdeling. Det gælder om at fremme Sikkerhedsrådets effektivitet, men også om at øge tilliden til rådets beslutninger. Alle medlemslande må føle, at Sikkerhedsrådet afspejler hele verdenssamfundets opfattelse og vurdering, ikke blot sejrherrernes i 1945. Derfor er der behov for at ændre Sikkerhedsrådets sammensætning, men ikke meget tyder på, at der sker noget afgørende under det toårige danske medlemskab af rådet. Arbejdet med reformer af Sikkerhedsrådet foregår i øvrigt ikke i rådet, men i en arbejdsgruppe under generalforsamlingen, som blev nedsat i efteråret 1993. Den verden, vi lever i i 2004, er meget forskellig fra verden i 1945, da FN-pagten blev vedtaget. Antallet af lande er øget fra 50 til 191, og helt nye problemer er kommet til. Pagten taler også om fjendestater - uden dog at nævne disse ved navn (Tyskland, Japan og Italien). Disse lande står i dag for 34 procent af FN's budget. Der er enighed om, at fjendeklausulen bør slettes ved en pagtrevision. Derimod er der ikke enighed om ret meget andet i en moderniseret FN-pagt. Det er ikke blot et spørgsmål om, at de fem permanente medlemmer ønsker at bevare privilegierne; der er i høj grad også uenighed blandt de mange 'nye' lande om, hvem der skal være repræsenteret. Og skal visse nye medlemslande have vetoret? Et spørgsmål, som kan få særlig betydning for Sikkerhedsrådets arbejde under det danske medlemskab, er USA's indstilling. Vælger USA at gå enegang eller at deltage i det, som en tidligere generalsekretær kaldte »oplyst multilateralisme«? Ved udarbejdelsen af FN-pagten spillede USA en aktiv og konstruktiv rolle, og USA's Senat ratificerede FN-pagten med 89 stemmer for og 2 imod. Præsident Franklin D. Roosevelt udtalte 1. marts 1945 i USA's Kongres: »Verdensfredens struktur kan ikke være én mands arbejde eller et partis eller en nations - det må være en fred, som hviler på hele verdens samarbejde«. Og præsident Harry S. Truman fulgte senere op: »De store staters ansvar er at tjene og ikke dominere verden«. Uanset at USA i 1945 var eneste atom- og supermagt, gik landet ind for et vidtgående kollektivt sikkerhedssystem. Nu er USA igen eneste virkelige supermagt, og landets aktive og konstruktive bidrag til arbejdet i Sikkerhedsrådet er helt nødvendigt for FN's arbejdsmuligheder. I sikkerhedsrådsperioden er det også vigtigt at udbygge forbindelsen med generalsekretæren og hans sekretariat. Man må ikke overse, at generalsekretærembedet i henhold til FN-pagten er et af verdensorganisationens seks hovedorganer. Foruden at være øverste administrative leder har han en politisk funktion, idet han kan henlede Sikkerhedsrådets opmærksomhed på enhver sag, der efter hans mening kan true opretholdelsen af den internationale fred og sikkerhed. FN's nuværende generalsekretær, Kofi Annan, øver - på sin afdæmpede måde - stor indflydelse, ikke mindst gennem et telefondiplomati. Den viden og de synspunkter, han indhenter, kan han bl.a. bruge i sin dialog med Sikkerhedsrådets medlemmer. Som medlem af Sikkerhedsrådet får Danmark i efteråret 2006 et medansvar ved udpegelsen af ny generalsekretær, idet Kofi Annans anden valgperiode udløber. Valget af generalsekretær sker i generalforsamlingen med to tredjedels flertal efter indstilling fra Sikkerhedsrådet. Selv om de permanente medlemmer af Sikkerhedsrådet vejer særlig tungt i denne sag, ikke mindst på grund af deres mulighed for at nedlægge veto mod et forslag til kandidat, vil et land som Danmark med langt engagement i FN og med traditionelt gode forbindelser til udviklingslandene kunne spille en vigtig rolle i de sonderinger, som vil gå forud for valget af generalsekretær. I de kommende to år kan Danmark komme til at forholde sig mere konkret til en række vanskelige folkeretlige problemer. Under hvilke betingelser kan der foretages såkaldt humanitær intervention, som jo ikke respekterer den klassiske suverænitet? Der er enighed om, at grænserne er flyttet, men hvor langt? Der bør udarbejdes internationalt vedtagne kriterier, som afgør, hvornår en humanitær intervention kan foretages, men medens vi venter på dem, kan det blive nødvendigt at tage konkret stilling i en række situationer. Hvorledes defineres begrebet terrorisme? Ser vi f.eks. på situationen i Kashmir og Mellemøsten, vil vi betegne mange handlinger som terrorisme, medens andre vil se dem som udslag af en frihedskamp. Hvordan skal man forholde sig til en aktion, som har til formål at forhindre, at en konkret trussel rent faktisk kommer til udførelse ('pre-emptive action')? Eller med andre ord: Hvor udvidende kan FN-pagtens ret til selvforsvar i artikel 51 fortolkes? I 1981 fordømte et enigt Sikkerhedsråd Israels bombning af en irakisk kernereaktor. Sagen har fået en ny aktualitet, ikke mindst på grund af præsident Bushs tale i 2002 til kadetterne på West Point. Også spørgsmålet om, hvem der 'ejer' en sikkerhedsrådsresolution, kan blive aktuelt. Kan et enkelt land eller enkelte lande under henvisning til tidligere, ja gamle resolutioner skride til magtanvendelse uden ny behandling og afgørelse i Sikkerhedsrådet? Eller skal Sikkerhedsrådet i en ny resolution træffe en endelig beslutning? Hvis en sådan situation opstår, må bestræbelsen være at få sagen sat på Sikkerhedsrådets dagsorden, så det i et formelt sikkerhedsrådsmøde kan konstateres, hvad der er rådets opfattelse i det konkrete tilfælde. I Irak-sagen i 2003 er der vist nogenlunde enighed om, at kun 4 af 15 medlemslande var for en angrebskrig mod Irak, og at 11 lande, heraf 3 af de 5 permanente medlemmer, var imod eller tøvende, og at i hvert fald 1 af de sidstnævnte havde nævnt muligheden for et veto. Men det blev aldrig konstateret på et formelt sikkerhedsrådsmøde. Storbritannien forsøgte ganske vist i en tidlig fase at få vedtaget en ny resolution, formentlig fordi London på det tidspunkt var i tvivl om, hvorvidt resolution 1.441 indeholdt hjemmel til magtanvendelse i forbindelse med de 12-13 år gamle resolutioner 678 og 687. Folkeretten udvikler sig, ja, der flyttes hegnspæle i disse år, siges det. Imidlertid må det undgås, at nye normer, grænser og ny sædvaneret fastlægges af store lande ved ensidige handlinger. Vejen frem må være at gå via Sikkerhedsrådet, samt at politikere og folkeretskyndige - nationalt og internationalt - mødes for at samtale konstruktivt om folkeretten i fremtiden. Er det muligt at nå frem til et fælles syn på, hvordan man regulerer ikke blot mellemstatslige forhold, men også kampen mod terrorismen, krænkelser af menneskerettigheder inden for landegrænserne, folkemord osv.? Som medlem af FN's Sikkerhedsråd er det af særlig betydning, at Danmark betoner behovet for solide folkeretlige regler, som anerkendes af det overvejende flertal i det internationale samfund, samt at man fra dansk side arbejder for klare mandater og klare sanktioner, når der træffes beslutninger om FN-indsatser. Alt for ofte er tingene gået skævt på grund af uklare beslutninger, eller fordi den langsigtede opfølgning ikke er taget i betragtning. I en række situationer må man være varsom med at gå for hurtigt frem og agere uden sikre informationer, som da Sikkerhedsrådet blot få timer efter den grusomme terrorhandling i Madrid i marts i år vedtog en resolution (1.530), som uden mindste reservation udpegede den baskiske løsrivelsesbevægelse ETA som skyldig. Beslutninger på et forhastet, mangelfuldt eller ligefrem fejlagtigt grundlag kan få alvorlige følger. Omtanke er bedre end bagklogskab. Danmark er kendt for at optræde som et velforberedt land med stor troværdighed og for at yde en konstruktiv og realitetsbetonet indsats i FN-arbejdet. I de kommende to år får Danmark en enestående chance for at cementere og udbygge dette billede af Danmark i det internationale samfund. I det foregående har jeg koncentreret mig om Sikkerhedsrådet og helt undladt at komme ind på de mange andre problemer, som behandles i en FN-ramme: fattigdommen, sult, uddannelse, sundhed, miljø, spredning af masseødelæggelsesvåben, kriminalitet m.v. Disse emnekredse har selvfølgelig stor betydning for Sikkerhedsrådets arbejde for at opretholde international fred og sikkerhed. Generalsekretæren nedsatte i efteråret 2003 et 16 personer stort højniveaupanel, der har til hovedopgave at se på FN's arbejde med fred og sikkerhed. Panelet skal analysere de mange nye udfordringer og fremkomme med anbefalinger til, hvorledes disse kan imødegås ved fælles handling. Panelet ventes at fremkomme med en rapport i december 2004, altså umiddelbart før Danmarks indtræden i Sikkerhedsrådet. På kort sigt kan vi ikke vente grundlæggende reformer, men nogle konkrete delresultater forekommer ikke urealistiske. Også små skridt på vejen tæller i en ufuldkommen verden. At følge denne rapport op - og så konkret som muligt - må blive en vigtig opgave for Danmark, Norden og EU. Immanuel Kant mente optimistisk i oplysningstidens kosmopolitiske ånd, at vejen til verdensfred går over et 'fredsforbund' af demokratier, der efterhånden vil vinde tilslutning fra flere og flere lande. Som Erling Bjøl skriver i 'Hvordan fred?', har ingen kunnet anvise en bedre vej.