'Danmark ud af kujonrollen'. Sådan lød en forsideoverskrift i en populær dansk avis i januar 1999, efter at den daværende Nyrup Rasmussen-regering og et folketingsflertal i slutningen af 1998 havde stillet danske militærfly til rådighed for amerikansk anførte operationer imod både Jugoslavien og Irak, og uden et udtrykkeligt FN-mandat. Avisoverskriften afspejlede den tolkning, at Danmark med den aktive militære stillingtagen omsider var trådt ud af den forskræmte 'kujonrolle', som landets udenrigs- og sikkerhedspolitik havde befundet sig i lige siden nederlaget i 1864. Altså et opgør med småstaten Danmarks neutralitetspolitik før, under og i de to årtier efter Første Verdenskrig, som fortsatte med forhandlingslinjen over for den tyske besættelsesmagt under Anden Verdenskrig og ikke mindst med en lunken og defaitistisk præget NATO-politik under hele den kolde krig. Også den aktive danske deltagelse i krigene i Kosovo og i Irak er blevet set som led i opgøret med samme 'kujonrolle'. Andre har i de senere år modsat hævdet, at Danmark under hele den kolde krig netop, belært af de bitre erfaringer fra Anden Verdenskrig, med stats- og/eller udenrigsministre som Hans Hedtoft, H.C. Hansen, J.O. Krag og Per Hækkerup i spidsen blev en af USA's og NATO-alliancens mest trofaste og uforbeholdne allierede i kampen mod sovjetkommunismen såvel udadtil som indadtil. Når journalister, politikere og selv faghistorikere kan nå frem til så nærmest diametralt modsatte tolkninger, kan der være god grund til at træde et skridt tilbage og se nærmere på det nye, omfattende danske og udenlandske kildemateriale, vi i dag har adgang til om formuleringen og praktiseringen af dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik under den kolde krig frem til begyndelsen af 1970'erne. Dette materiale, som hidtil stort set ikke har været benyttet af forskningen, er netop grundlaget for de tolkninger, vi fremlægger i det nye bind 5 af Dansk Udenrigspolitiks Historie, 'I blokopdelingens tegn', som dækker perioden fra 1945 til 1972. Bindet beskæftiger sig naturligvis med mange sider af udenrigspolitikken, men lokaliserer grundlæggende tre overordnede udfordringer for dansk udenrigspolitik i perioden: For det første samspillet mellem dansk økonomisk modernisering, herunder opbygningen af velfærdsstaten, og Danmarks udenrigsøkonomiske orientering og markedspolitiske prioriteringer. For det andet udfordringen af den nationale suverænitet og selvbestemmelse, som medlemskab eller ønsker om medlemskab af multilaterale organisationer som NATO og EF skabte. Og for det tredje spørgsmålet om småstatens råderum og vilje til aktiv deltagelse i international politik. Det er sidstnævnte - tredje - udfordring, som ovennævnte debat og også det følgende handler om. Det er vores tolkning, at den danske udenrigspolitiske hovedlinje i denne periode på den ene side ikke med rimelighed kan betegnes som en skræmt eftergivenhedspolitik over for Sovjetblokken og dermed som en i realiteten illoyal alliancepolitik; omvendt kan den på den anden side heller ikke ses som en uforbeholden omfavnelse af eller passiv tilpasning til alle væsentlige strategisk-militære, diplomatiske og udenrigsøkonomiske aspekter af den vestlige alliances strategi over for den sovjetkommunistiske trussel. Der var to sideløbende perspektiver i den danske udenrigs- og sikkerhedspolitiske tænkning i perioden. På den ene side et korttidsorienteret magtrealistisk, og på den anden side et mere langtidsorienteret idépolitisk. Denne dobbelthed afspejles i dansk udenrigspolitiks 'firesøjlestruktur', hvor NATO-søjlen primært var bærer af den magtrealistiske dimension, og FN-søjlen - samt i nogen udstrækning den nordiske søjle - bar den idé- og værdipolitiske målsætning, mens den (vest)europæiske søjle understøttede vigtige markeds- og udenrigsøkonomiske interesser. Vægtfordelingen mellem de fire 'søjler' var således ikke uden videre lige, men der var en indbyrdes afhængighed mellem dem. NATO-søjlen kunne således være et redskab til at styrke FN-søjlen, ligesom det modsatte gjorde sig gældende. Set over perioden som helhed var der en tendens til, at den magtrealistiske dimension havde højest prioritet i 1950'erne, den kolde krigs mest truende og intense fase, hvor FN-politikken i stort omfang blev tilrettelagt med henblik på at understøtte NATO-søjlen. Da koldkrigsvindene mildnedes i løbet af 1960'erne, fik dansk FN-politik en stærkere og mere selvstændig profil, uden at NATO-søjlen dog mistede i betydning. Men NATO-politikken blev i 1960'erne udformet under ændrede indre og især ydre vilkår. Stats- og udenrigsministre uanset parti- og regeringsfarve - J.O. Krag, Per Hækkerup, Hans Tabor, Hilmar Baunsgaard, Poul Hartling og K.B. Andersen - sørgede således med en målbevidst og til tider aktivistisk diplomatisk indsats for at markere det synspunkt, at NATO foruden den militære afskrækkelsesfunktion udtrykkeligt påtog sig en afspændingsrolle. Det umiddelbare mål var her at få NATO til at støtte en europæisk sikkerhedskonference, der ville konsolidere og institutionalisere den begyndende Øst-Vest-afspænding. Det var en politik, som Danmark samtidig søgte at fremme gennem sin bilaterale 'Østpolitik'. Afspændingsprocessen måtte imidlertid efter dansk opfattelse ikke anfægte NATO's hidtidige stabiliserende funktion og rolle i Vesteuropa. I bund og grund hvilede det udenrigspolitiske langtidsperspektiv om en international retsorden på en magtbalancetænkning. Kun en 'balanceret' gensidig nedrustning og nedtrapning af spændingerne i verdenssamfundet kunne lede frem til en situation, hvor norm- og retsprincipper ville blive styrende. Beslutningstagerne kunne således fuldt ud fortsat tilslutte sig NATO's første generalsekretær Lord Ismays bevingede, ligefremme svar, da han i begyndelsen af 1950'erne blev spurgt om NATO's formål: »... to keep the Americans in, the Russians out, and the Germans down«. USA's atomparaply blev set som den vigtigste garanti for Vesteuropas og dermed også Danmarks sikkerhed, og USA's fortsatte militære tilstedeværelse i Europa, primært i Vesttyskland, betragtedes som den bedste garant imod en forsvarsmæssig 'afkobling' af USA fra Vesteuropa. De amerikanske troppers rolle som 'snubletråd' i tilfælde af et sovjetisk angreb på Vesteuropa var her afgørende - altså for at holde russerne ude af Vesteuropa. Sidst, men bestemt ikke mindst, var fortsat amerikansk militær tilstedeværelse og politisk indflydelse i Vesteuropa/Vesttyskland fra et dansk synspunkt en afgørende magtbalancepolitisk forudsætning for den integration af Vesttyskland i det vestlige militære samarbejde, som helt fra begyndelsen blev anset for uomgængelig for forsvaret af Danmark. Dansk sikkerhedspolitik blev således grundlæggende til i et spændingsfelt mellem korttids- og langtidsperspektiver, og mellem magtrealistiske og værdibaserede hensyn og målsætninger. Den førte politik var afhængig af beslutningstagernes og befolkningens historiske erfaring, de internationale konjunkturer og trusler, nationale sikkerhedshensyn, men også nationale partipolitiske konflikter samt mere personlige præferencer og stiltræk hos de ledende beslutningstagere. NATO-politikken kan illustrere dette. Danmark valgte i 1949 at gå ind i Atlantpagten på baggrund af 9. april-traumet, den optrappede Øst-Vest-konflikt, FN's lammelse som konsekvens af denne, umuligheden af det nordiske alternativ og endelig vurderingen af, at Atlantpagtløsningen trods alt var klart bedre end isoleret neutralitet. Men Atlantpagtvalget var vanskeligt, fordi det var opfattelsen, at selv om det var det bedste valg i situationen, imødekom det ikke fuldstændigt de danske ønsker. Derfor blev Danmark en allieret, men med forbehold. Forbeholdene havde rod i en opfattelse af, at visse dele af alliancepolitikken ikke var skræddersyede til danske sikkerhedspolitiske interesser, fordi de eksponerede Danmark for meget i forhold til Sovjetunionen. Derfor forsøgte danske beslutningstagere ved eksempelvis at afvise amerikanske baser og atomvåben på dansk jord - bortset fra Grønland - at maksimere deres sikkerhed ved både at være loyale allierede og fordre nationale undtagelser. Det danske de facto-afkald på atombevæbning af landets forsvar, ikke blot i fredstid, men også - hemmeligt - i krise- og krigstilfælde, bidrog måske ud fra en isoleret militær betragtning til at svække det danske forsvar, for så vidt som atomvåben på dansk jord kunne tænkes at virke afskrækkende, i det mindste i forhold til et eventuelt begrænset angreb på (dele af) Danmark fra den sovjetiske nabo. Men ledende danske politikere nåede relativt hurtigt, senest i begyndelsen af 1960'erne, frem til, at de negative konsekvenser af en atombevæbning kunne mere end opveje fordelene: Atomvåben på dansk side kunne virke unødigt provokerende og ville gøre risikoen endnu større for, at atomvåben ville blive brugt på dansk område straks fra en krigs begyndelse - med de tilintetgørende fysiske virkninger, noget sådant ville have for landets lille og tætbefolkede territorium. Og under alle omstændigheder kunne Danmark (og Norge) aldrig opnå en reel regional militær styrkebalance i forhold til den østlige supermagt; dansk forsvar måtte netop ses i den større - allierede - sammenhæng. Hertil kom, at stationerings- og atomforbeholdet udenrigspolitisk blev anset for at være en tillidsskabende faktor, som bidrog til at mindske Øst-Vest-spændingen i det nordlige Europa, samtidig med at det indenrigspolitisk bidrog til den folkelige tilslutning til NATO-medlemskabet. De danske forbehold blev gradvis accepteret af NATO, også fordi Danmark i øvrigt indgik i den allierede strategi: De danske myndigheder tillod krigstidsbaser for atombevæbnede allierede styrker i Danmark, og Danmark ydede som en af lytteforposterne over for Warszawapagten ikke uvæsentlige efterretnings- og kommunikationsbidrag til NATO's samlede forsvarsplanlægning. I øvrigt betød også udviklingen i NATO op i 1960'erne med relativt mindre vægt på landbaserede atomvåben og med flexible response-strategien, der tildelte konventionel krigsførelse en noget større rolle, at presset på det danske (og norske) atomforbehold gradvis aftog. De danske forbehold og undtagelser var dybest set navnlig motiveret af en latent skepsis over for sider af den amerikanskinspirerede opfattelse af den sovjetiske og den kommunistiske trussels karakter, samt over for tendenserne i den atomstrategiske planlægning til automatisk indsættelse af atomvåben i krigstilfælde. Den danske skepsis gav sig i 1950'erne også udtryk i modstand mod at medvirke til økonomisk krigsførelse imod Østblokken, mod græsk, tyrkisk og spansk medlemskab af NATO, mod for grovkornet og NATO-koordineret antikommunistisk propaganda samt mod diplomatisk boykot af Den Kinesiske Folkerepublik. De mange særstandpunkter i NATO betød, at Danmark af de allierede i 1950'erne alt i alt blev set som et »vrangvilligt« land, som den danske NATO-ambassadør formulerede det. I forhold hertil var der i 1960'ernes første halvdel så få friktionspunkter i det transatlantiske samarbejde mellem Danmark og USA/NATO, at disse år i 1972 retrospektivt af den amerikanske ambassade blev kaldt for den gyldne periode i de dansk-amerikanske efterkrigsrelationer. Denne karakteristik skal ses på baggrund af, at de to landes syn på en række internationale spørgsmål i årene fra 1966 til 1972 i stigende grad kom i konflikt med hinanden - foruden synet på det autoritære styre i Grækenland og de portugisiske kolonikrige i Afrika gjaldt det apartheidstyret i Sydafrika og ikke mindst, om end først på et sent tidspunkt, USA's krig i Vietnam/Indokina. Uenighederne mellem Danmark og NATO-stormagterne med USA i spidsen om disse konkrete konflikter handlede dybest set om, hvorvidt hensynet til de vestlige idealer om demokrati og menneskerettigheder burde veje lige så tungt i den praktiske politik som de overordnede geostrategisk-økonomiske interesser i den kolde krigs globale kamp om sjæle og magtpositioner. Den danske tendens til prioritering af det førstnævnte hensyn over det sidstnævnte førte i de sidste år af perioden uundgåeligt til amerikansk irritation og kritik mod danskerne for omkostningsfri 'idealisme' og 'moralisme', som kun en ansvarsfri småstat, der syntes at gøre svaghed til en dyd, kunne tillade sig, fordi de store vestlige magter påtog sig byrden for Vestens 'tunge' sikkerhed; USA's ambassade fandt ligefrem et nyt ord for fænomenet: 'småstatschauvinisme'. De danske beslutningstageres svar herpå var først og fremmest, at de vestlige stormagters politik i de konkrete situationer var kortsigtet og modproduktiv, idet den snarere førte til en styrkelse af de antivestlige holdninger i den tredje verden og dermed var en potentiel gevinst for lokale kommunister og i sidste ende for den kommunistiske blok. Uanset alle kontroverser og uenigheder havde Danmark imidlertid gennem hele perioden overskud på sin 'goodwillkonto' i USA. Efter amerikansk opfattelse forblev Danmark, i lighed med Norge, en værdifuld allieret, først og fremmest fordi landet i kraft af sit høje velfærdsstade og sin solidt demokratisk og antikommunistisk sindede befolkning var en god repræsentant for den frie verden - en slags 'udstillingsvindue' i den kolde krigs ideologiske konfrontation med kommunismen. Hertil kom den betydelige forsvarsmæssige favør, Danmark ydede USA - og den vestlige verden - ved at stille de strategisk vitale baser i Grønland uhindret til rådighed for amerikanerne. Det ville dog være en misforståelse at fremstille de grønlandske baser som betingelsen for eller årsagen til, at Danmark på andre fronter 'fik lov til' at holde en lav profil i NATO. USA og NATO pressede på gennem mindst 10 år, fra begyndelsen af 1950'erne til begyndelsen af 1960'erne, for at ændre den danske base- og atompolitik. Og Norge, hvis særstandpunkter i forhold til NATO's generallinje både i omfang og indhold nogenlunde svarede til Danmarks, havde ingen grønlandske baser at 'kompensere' med over for USA eller alliancen. De danske reservationer over for dele af NATO's og USA's politik havde således deres rod i grundlæggende overvejelser om landets geostrategiske stilling og udenrigspolitiske erfaringer set i lyset af de nye rammebetingelser, som den kolde krigs blokdannelser og bipolariteten mellem USA og Sovjetunionen satte. Reservationerne havde bred parlamentarisk og folkelig opbakning og var til en vis grad også tilskyndet heraf; deres grundlæggende formål var at maksimere landets udenrigspolitiske handlefrihed og indenrigspolitiske stabilitet i en periode, hvor stillingen som sårbar frontlinjestat ved Øst-Vest-delingslinjen i Europa udgjorde det udenrigs- og sikkerhedspolitiske beslutningsfundament. Den særlige danske profil i NATO afspejlede en udsat småstats nøgterne overlevelsesstrategi i den kolde krig og havde ikke set væsentlig anderledes ud selv uden besiddelsen af 'det grønlandske kort'. Essensen af den danske politik var, at en ukritisk eller uforbeholden allieret ikke nødvendigvis var en god eller en troværdig allieret. At dette i sidste ende blev accepteret af USA og de øvrige NATO-allierede, var ikke et vidnesbyrd om den vestlige alliances svaghed eller svækkelse, men snarere om dens styrke og afgørende fortrin i forhold til det sovjetiske imperium og dets totalitære regimentering. Det amerikanske 'imperium' i NATO-sammenhæng byggede på demokratisk frivillighed og kunne rumme individualitet og uenigheder, hvilket i sidste instans sikrede mere loyale allierede.