Politiken har igennem længere tid udførligt dækket sagen om den fynske kvinde Nadine, som fik dansk statsborgerskab i 2006, da hendes danske stedfar fik bevilling til at adoptere hende. Nu har Familieretshuset imidlertid meddelt hende, at det var en fejl, som er blevet rettet ved ’omregistrering’ af hendes statsborgerskab i CPR.
Jeg mener, at sagen om Nadines statsborgerskab er kørt helt af sporet. Jeg mener, at Nadine i 2006 fik dansk statsborgerskab og stadig er dansk statsborger.
Nadine fik dansk statsborgerskab ved en adoptionsbevilling, som Statsamt Fyn i 2006 udstedte til hendes stedfar. Adoptionsbevillingen lød i al sin enkelhed sådan, at stedfaren fik bevilling til at adoptere Nadine, at hun ved adoptionen fik hans efternavn, og at hun i henhold til § 2 A i indfødsretsloven erhvervede dansk statsborgerskab.
Mit synspunkt er, at Nadine er dansk statsborger, da hun ifølge adoptionsbevillingen erhvervede dansk statsborgerskab. Det kan ikke ændres ved at ’omregistrere hende’ i CPR. En ændring vil kræve en genoptagelse og delvis omgørelse af adoptionsbevillingen – i dette tilfælde det sidst anførte om, at Nadine erhverver dansk statsborgerskab ved bevillingen.
Udlændinge- og Integrationsministeriet mener noget andet. Ministeriet mener, at Statsamt Fyns afgørelse byggede på en fejlfortolkning af indfødsretsloven, og derfor erhvervede Nadine ikke dansk statsborgerskab i 2006. Som ministeriet ser det, så har Nadine aldrig været dansk statsborger. Det er efter ministeriets oplysninger herom, at Familieretshuset har ændret Nadines CPR-registrering.
Det er i dette forløb, at sagen efter min mening er afsporet. Som jeg ser det, traf Fyns statsamt i 2006 en afgørelse om Nadines statsborgerskab, og hvis myndighederne mener, at afgørelsen kan være ugyldig, skal der træffes en ny afgørelse om ugyldighedsspørgsmålet, før der i givet fald kan ske en omregistrering af Nadines statsborgerskab i CPR.
I det følgende vil jeg forsøge at rede trådene yderligere ud. Et væsentligt spørgsmål at få svar på må være, hvordan der kan komme to så forskellige svar på, om Nadine er dansk statsborger eller ej.
For at kunne svare på det, må den danske grundlov inddrages. Den bestemmer, at dansk indfødsret, dvs. dansk statsborgerskab, kun kan erhverves ved lov, og det betyder, at lovgivningsmagten ikke kan overlade det til en administrativ myndighed at tildele dansk statsborgerskab til en udlænding.
Dette kan sammenfattes sådan, at hvis en person ikke har fået dansk statsborgerskab ved en individuel lov (ved naturalisation) eller i medfør af en bestemmelse i indfødsretsloven, så er vedkommende ikke dansk statsborger. Dette er Udlændinge- og Integrationsministeriets logik i Nadines sag. Som ministeriet fortolker indfødsretslovens § 2 A er Nadine ikke blevet statsborger automatisk ved adoptionsbevillingen i henhold til denne bestemmelse.
For at kunne tage hensyn til evt. administrative fejl, som har givet udlændinge en berettiget forventning om at være danske statsborgere, er der udviklet en særlig praksis for behandlingen af såkaldte ’pas-sag’. En ’pas-sag’ er på Udlændinge- og Integrationsministeriets hjemmeside defineret som en sag, hvor en udlænding ved en fejl har fået udstedt pas eller er blevet fejlregistreret som dansk statsborger i CPR.
Når fejlen opdages, får vedkommende at vide, at han eller hun aldrig har været dansk. For at kunne råde bod på sådanne myndighedsfejl, er der indført en ordning for ’pas-sager’, hvor berørte personer kan få deres sag forelagt for Folketingets Indfødsretsudvalg med henblik på at kunne få dispensation fra en eller flere af betingelserne for, at de derefter kan få dansk statsborgerskab ved naturalisation.
Myndighederne har behandlet Nadines sag som en ’pas-sag’. Jeg anser ikke Nadines sag for at være en pas-sag.
Nadine fik dansk statsborgerskab – ikke ved en fejregistrering i CPR, men – ved en forvaltningsakt udstedt af Statsamt Fyn. Hvis statsamtet begik en fejl i Nadines sag i 2006, skete fejlen ikke ved registreringen af hende som dansk i CPR, men ved udstedelsen af adoptionsbevillingen til hendes stedfar med det indhold, at hun ved bevillingen erhvervede dansk statsborgerskab i henhold til indfødsretslovens § 2 A.
Statsamtet traf ikke en selvstændig afgørelse om, at Nadine skulle have dansk statsborgerskab – i strid med grundloven. Statsamtet traf en afgørelse, som de mente stemte med indfødsretslovens § 2 A. Forinden havde statsamtet undersøgt, hvordan § 2 i indfødsretsloven skulle fortolkes bl.a. ved at forhøre sig herom i det daværende Integrationsministerium. I overensstemmelse med ministeriets svar mente statsamtet at kunne konstatere, at Nadine opfyldte lovens betingelser for at blive dansk statsborger ved bevillingen.
Der bør selvsagt ikke kunne ske fejl ved fortolkningen af indfødsretslovens bestemmelser om automatisk erhvervelse af dansk statsborgerskab. Nadines sag viser imidlertid, at der kan opstå fortolkningstvivl. Det ændrer imidlertid ikke på, at statsamtet har truffet en afgørelse ved en forvaltningsakt, som kun kan omgøres i overensstemmelse med ugyldighedslæren.
Det skal bemærkes, at det ikke kun er på indfødsretsområdet, at forvaltningsmyndigheder træffer lovbundne afgørelser, hvor de alene skal konstatere, at lovens betingelser er opfyldt. For sådanne afgørelser gælder forvaltningsretlige principper og grundsætninger, og det samme gælder for Statsamt Fyns adoptionsbevilling fra 2006.
Det betyder, at hvis myndighederne nu mener, at statsamtets afgørelse fra 2006 byggede på en fortolkningsfejl og derfor er ugyldig, skal der træffes en ny afgørelse herom i overensstemmelse med ugyldighedslæren, der omfatter en række uskrevne retsgrundsætninger. Bl.a. gælder der et forventningsprincip – dvs. en retsgrundsætning om beskyttelse af berettigede forventninger – der begrænser adgangen til omgørelse.
Det korte af det lange er derfor, at så længe Familieretshuset ikke har truffet en ny afgørelse om delvis omgørelse af adoptionsbevillingen, så gælder 2006-bevillingen i sin helhed. Det vil sige, så er Nadine dansk statsborger.
Derudover er betingelserne for en omgørelse næppe opfyldt i Nadines tilfælde.
For det første gælder det helt generelt, at det er særligt vanskeligt at omgøre afgørelser om en persons retlige status, herunder som statsborger. Sådan en afgørelse har karakter af en kvalifikationsakt, hvor der er et særligt behov for varighed og stabilitet.
For det andet taler de konkrete omstændigheder i Nadines sag imod en omgørelse. Nadine har igennem snart 20 år haft en berettiget forventning om at være dansk statsborger, og det er svært at få øje på hensyn, der taler for en omgørelse. Der ses ikke at være nogen offentligretlige hensyn, som taler for en omgørelse.
Det forholder sig vel nærmere modsat, eftersom indfødsretslovgivningen løbende har været udformet sådan, at adoptivbørn under 12 år skal kunne blive danske statsborgere, hvis de adopteres af danske adoptivforældre – enten i medfør af indfødsretslovens § 2 A eller ved naturalisation.
Sammenfattende kan det konkluderes, at Nadine fik dansk statsborgerskab ved en konstaterende forvaltningsakt, fordi Statsamt Fyn mente at kunne konstatere, at det danske statsborgerskab skulle tildeles som følge af indfødsretslovens § 2 A.
Det ser også ud til, at Familieretshuset har set sådan på det. I hvert fald har Familieretshuset i et internt notat anført, at »vi kan se, at det ikke alene er en fejl ved indberetningen, men en bevidst faglig vurdering – det står således også på bevillingen, at vi giver barnet dansk statsborgerskab«.
Afslutningsvis vil jeg fremhæve nogle yderligere forhold, som taler imod en omgørelse af afgørelsen om, at Nadine er dansk statsborger.
Det ene forhold drejer sig om den væsentlige negative betydning i form af et retstab, som det vil betyde for Nadine, hvis Statsamt Fyns afgørelse skulle blive omgjort. Det andet forhold drejer sig om selve fortolkningen af indfødsretslovens § 2 A.
I forbindelse med det første forhold kommer det i betragtning, at Nadine ifølge indfødsretslovgivningen under alle omstændigheder kunne blive dansk, da hun blev adopteret af sin danske stedfar – hvis ikke i medfør af indfødsretslovens § 2 A, så ved naturalisation.
Ordningen efter § 2 A er nemlig den, at hvis familien ønsker, at et adoptivbarn skal have dansk statsborgerskab efter en dansk adoptivforælder, og barnet ikke kan blive dansk statsborger ved adoptionsbevillingen, så skal adoptionsmyndigheden sende genpart af adoptionsbevillingen til ressortministeriets Indfødsretskontor, så adoptivbarnet kan få dansk statsborgerskab ved naturalisation.
Det betyder, at hvis myndighederne i dag mener, at Statsamt Fyn i 2006 begik en (formel) fortolkningsfejl, så skal man være opmærksom på, at statsamtet dermed i realiteten begik en dobbelt fejl. Dels fortolkningsfejlen og dels den for Nadines vedkommende væsentlige fejl, at statsamtet (på grund af fortolkningen) ikke sendte adoptionsbevillingen til Integrationsministeriets Indfødsretskontor, så Nadine kunne være blevet dansk statsborger ved naturalisation.
Det andet forhold, som taler mod en omgørelse, er, at Statsamt Fyns fortolkning af indfødsretslovens § 2 A havde støtte i den måde, hvorpå Indenrigsministeriet i en årrække fortolkede bestemmelsen.
Så vidt ses har hverken Familieretshuset eller Udlændinge- og Integrationsministeriet forehold sig til dette forhold eller til dets betydning i Nadines sag.
Det bør tages i betragtning, at statsamtets fortolkning af indfødsretslovens § 2 A stemmer med den fortolkning, som Indenrigsministeriet anlagde i al den tid, hvor ministeriet havde ansvaret for indfødsretslovgivningen.
Det var også Indenrigsministeriet, der fik indsat bestemmelsen i § 2 A i indfødsretsloven tilbage i 1978, og det var dermed også Indenrigsministeriet, der havde ansvaret for formuleringen af § 2 A, hvorefter bestemmelsen omhandlede børn, som blev adopteret af ægtepar eller en enlig adoptant. Dermed var det også Indenrigsministeriet, der havde ansvaret for, at § 2 A fik en ordlyd, som åbnede for den modsætningsslutning, at stedbarnsadoptioner (hvor kun én ægtefælle adopterer) ikke er omfattet. Ikke desto mindre forudsatte Indenrigsministeriet konsekvent, at stedbarnsadoptioner var omfattet af § 2 A.
Det fremgår af de oprindelige lovforslagsbemærkninger til § 2 A, (som oprindelig var en erklæringsregel), at de af bestemmelsen omfattede adoptivbørn i en årrække før lovændringen i 1978 ganske undtagelsesfrit havde fået dansk statsborgerskab ved naturalisation, og at det var naturligt, at de kunne få dansk statsborgerskab efter deres danske forældre på lige fod med biologiske børn. Det fremgik også af bemærkningerne, at hvis ikke § 2 A’s betingelser var opfyldt, skulle et adoptivbarn som hidtil kunne opnå dansk statsborgerskab ved naturalisation, hvor praksis var særdeles liberal.
I 1978 omfattede i § 2 A udenlandske børn under 7 år, der blev adopteret af ’et dansk ægtepar’ eller ’af en ugift dansk statsborger’, og som nævnt var det Indenrigsministeriets klare opfattelse, at § 2 A omfattede stedbarnsadoptioner. Dette kom klart til udtryk i ministeriets cirkulære til bl.a. statsamterne som ansvarlige for at udstede adoptionsbevillinger.
I 1986 blev indfødsretslovens § 2 A ændret, så bestemmelsen kom til at omfatte udenlandske børn under 12 år, men i øvrigt skulle den fortsat anvendes i sager, hvor udenlandske børn blev adopteret af ’et dansk ægtepar’ eller af en ’ugift dansk statsborger’. Og Indenrigsministeriet udstedte igen et cirkulære – dvs. en tjenestebefaling – til bl.a. statsamterne, om anvendelse af bestemmelsen ved stedbarnsadoptioner.
Man kan naturligvis kun gisne om, hvorfor Indenrigsministeriet ikke tydeliggjorde, at § 2 A omfattede stedbarnsadoptioner. Der kan have været et ønske om at gøre lovteksten enkel. Det skal bemærkes, at adoptionsloven dengang indeholdt en bestemmelse om, at den, som er gift, kun kunne adoptere »sammen med sin ægtefælle, medmindre denne er forsvundet eller på grund af sindssygdom, åndssvaghed eller lignende tilstand er ude af stand til at handle fornuftmæssigt. Dog kan den ene ægtefælle med den andens samtykke adoptere dennes barn eller adoptivbarn«.
Uanset hvad der var baggrunden for den uklare formulering af indfødsretslovens § 2 A, så ligger det fast, at bestemmelsen oprindelig skulle fortolkes sådan, at den omfattede stedbarnsadoptioner, men at denne fortolkning senere blev ændret – uden at man kan se nøjagtig hvornår eller hvorfor.
I 2006 var § 2 A formuleret sådan, at et udenlandsk barn under 12 år, der adopteredes ved en dansk adoptionsbevilling, »bliver dansk statsborger ved bevillingen, hvis barnet adopteres af et ægtepar, hvoraf mindst én af ægtefællerne er dansk statsborger, eller af en ugift dansk statsborger«. Forskellen i forhold til, hvordan bestemmelsen var formuleret i 1986 var, at der i 2006 kun var krav om, at én af ægtefællerne var dansk statsborger.
Det er først i lovforarbejder til en ændring af § 2 A i 2014, at det udtrykkeligt fremgår, at bestemmelsen ikke omfatter stedbarnsadoptioner.
Dette ikke nærmere forklarede skift i fortolkningen af § 2 A er yderst uheldigt, bl.a. fordi det kan give anledning til fortolkningstvivl hos de retsanvendende myndigheder. Det fremgår som nævnt også af Nadines sag, at statsamtet i 2006 fandt anledning til at forhøre sig om fortolkningsspørgsmålet i det daværende Integrationsministeriums Indfødsretskontor, og at kontoret dengang bekræftede, at stedbarnsadoptioner var omfattet af § 2 A.
Dermed kan man sige, at lovgivningsmagten har en del af ansvaret for fortolkningstvivlen og i realiteten dermed også for den ulykkelige situation, som Nadine er havnet i.
Spørgsmålet om den rette fortolkning af indfødsretslovens § 2 A skal ikke afgøres her. Det hører under domstolene. Her skal det blot konkluderes, at Nadine i 2006 fik dansk statsborgerskab, at statsamtets afgørelse herom gælder, da den ikke er omgjort – og i øvrigt næppe heller kan omgøres.
Tilbage står behovet for at få rettet op på ’omregistreringen’ af Nadine, så hun igen står registreret i CPR som dansk statsborger.
fortsæt med at læse
