HVAD ENTEN de bliver enige eller ej, så er det et nederlag for EU's politiske system, at stats- og regeringscheferne i de 25 lande på det forestående møde i Det Europæiske Råd skal sidde og forhandle om detaljer i budget og landbrugspolitik. Ganske vist er det væsentlige og tunge emner, men disse ting burde forhandles på plads af finansministre og landbrugsministre, bakket op af deres respektive bureaukratier. Det er ikke regeringschefers opgave at gå direkte ind i detaljerne herom. Man risikerer, at det ender skævt, som det gjorde i Nice for nogle år siden. Men Det Europæiske Råd har for længst udviklet sig til en appelinstans for ministerrådene. Herved er den oprindelige hensigt med rådet, nemlig at være et fortroligt mødested for regeringscheferne, gået fløjten. Og når den britiske premierminister, Tony Blair, lægger op til et uformelt møde uden dagsorden, som det skete i oktober, så bliver journalister og kommentatorer fornærmede, fordi de ikke kan få meget ud af de smuler, de kan samle op fra deltagernes udtalelser bagefter. Hvad ligner det, at de politisk højest ansvarlige personer i EU mødes i en så alvorlig situation som den nuværende uden at træffe magtfulde beslutninger? Er Det Europæiske Råd overhovedet i stand til at levere løsninger, eller er det i sig selv blevet en del af EU's problem? Svaret herpå er et både-og. Under alle omstændigheder må spørgsmålet give anledning til overvejelser om, hvilken rolle Det Europæiske Råd må have i samarbejdet. Og her er det ikke tilstrækkeligt at henvise til traktatens ord om, at det »tilfører Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og fastlægger de overordnede politiske retningslinjer herfor«. Det giver ikke noget fuldgyldigt svar på dets politiske rolle. Man må søge dybere end denne funktionelle overflade og søge at forstå, hvordan en politisk proces faktisk fungerer, hvis den skal give resultater. TOPMØDET, DET Europæiske Råd, var ikke indskrevet i Romtraktaten. Det samarbejde stod over for en anden stor udfordring som følge af valuta- og oliekrise. Ganske vist havde regeringscheferne mødtes enkelte gange forinden, deraf navnet 'topmøde', men det var ikke en institution i traktatens forstand. Det blev faktisk først indskrevet i Maastrichttraktaten, da det var næsten tyve år gammelt. Men det kom til verden i Paris i 1974. I Frankrig var Valéry Giscard d'Estaing lige blevet præsident, og i Tyskland havde Helmut Schmidt overtaget kanslerembedet. De to havde tidligere som finansministre udviklet et nært personligt forhold, og deres samspil blev afgørende for EF's udvikling i de følgende år. Frankrig havde formandskabet i efteråret 1974, og det var utvivlsomt i forståelse med Schmidt, at Giscard d'Estaing inviterede regeringscheferne til middag i Élysée-palæet i oktober måned. Invitationen gav anledning til en del uro i Bruxelles og i udenrigsministerierne, men ingen turde dog protestere mod, at den franske præsident inviterede sine bekendte uden ledsagere til en uformel middag. Middagen var en succes og samtalen livlig. Der var nok at tale om, uden referat, ikke blot oliekrise, men også den britiske situation, hvor premierminister Harold Wilson havde stillet sig kritisk over for det resultat, som den tidligere konservative regering under Edward Heath havde opnået under tiltrædelsesforhandlingerne. Alle deltagerne fandt drøftelserne nyttige, også den danske Poul Hartling, og der var enighed om, at man ville mødes igen på dette niveau. Derfor indkaldte Frankrig til et officielt topmøde i december 1974, men nu var katten sluppet ud af sækken. Udenrigsministrene havde mobiliseret sig og krævede at være med i drøftelserne. Giscard ville ikke opgive tanken om regelmæssige topmøder og ønskede at institutionalisere dem under navnet Det Europæiske Råd. Ingen andre end regeringscheferne syntes, det var en god idé med et sådant 'overråd', som traktaten ikke gav plads til, men man besluttede dog fremover at holde topmøde tre gange om året. Holland og Danmark især ville ikke vide af betegnelsen Europæisk Råd, og den kom derfor ikke til at indgå i konklusionerne fra mødet. Det forhindrede dog ikke den franske præsident i at indlede den efterfølgende pressekonference med ordene: »Le sommet est mort. Vive le conseil européen!« (Topmødet er død.. Længe leve Det Europæiske Råd). DER ER INGEN tvivl om, at det institutionelle system, ministerråd, kommission og især udenrigsministrene personligt og deres embedsapparat, fandt, at de var blevet udsat for voldtægt. De gjorde alt for at forhindre, at regeringscheferne skulle føre drøftelser på egen hånd. Hollænderne hævdede endda, at deres regeringschef ifølge forfatningen altid skulle ledsages af udenrigsministeren, når han var på officiel rejse i udlandet. Derfor blev møderne fra begyndelsen bureaukratiseret med dagsorden og dokumenter og krav om konklusioner, som apparatet kunne fungere med. Møderne svulmede snart op med deltagelse af ikke blot udenrigsministre, men også landbrugsministre og finansministre, hvis der var emner fra deres ressort på dagsordenen - foruden en sværm af embedsmænd, som ventede timevis i kontorer og korridorer på at blive mobiliseret for at formulere magtfulde 'beslutninger', og endnu flere journalister, som skulle berette herom. Jeg deltog som europæisk rådgiver for den danske statsminister i de første enogtyve møder indtil 1982. Det må være tilladeligt nu femogtyve år senere at fortælle om Det Europæiske Råds funktion set indefra i disse år uden derved at bryde den nødvendige fortrolighed, som kræves i denne stilling. Herved kan der måske kastes lys over det, som var hensigten med Det Europæiske Råd, og måske samtidig skabes forståelse for rådets nødvendighed, hvis blot det kunne få mulighed for at fungere efter denne hensigt. Det officielle møde med deltagelse af udenrigsministre forløb som regel stift med en dagsorden og oplæsning af forberedte talepapirer til de enkelte punkter. Nogen egentlig politisk diskussion var der meget sjældent tale om. Indtil 1978 var det kun muligt for regeringscheferne at tale sammen alene uden andres deltagelse (bortset fra et par nødvendige hvisketolke) ved kaffen efter middagen den første mødedag. Udenrigsministrene havde sat sig grundigt på mødernes organisation. Det gav anledning til noget absurde situationer, som bedst kan illustreres ved en oplevelse fra mødet i Haag i november 1976, hvor der ikke havde været særligt påtrængende spørgsmål på dagsordenen. Efter det officielle møde spiste alle ministrene middag sammen, og først ved kaffen delte de sig som sagt i to grupper, regeringscheferne i et lokale og udenrigsministrene i et andet. I et nærtliggende lokale spiste mine otte kolleger og jeg, idet vi i disse år havde dannet en lille uformel europagruppe. Hen mod midnat, da ministrene var ved at bryde op, gik vi ud i forlokalet for at møde vore chefer. Først åbnedes døren til udenrigsministrene, og ud kom K.B. Andersen. Jeg spurgte ham, hvorledes samtalen var gået, og han udbrød - karakteristisk for hans temperament: »Rædsomt, Holm, jeg holder det ikke ud«. »Jamen dog«, sagde jeg. »Hvad er der sket?«. »Ingenting! Men her har vi siddet i to timer og ikke vidst, hvad vi skulle sige. For vi ved jo ikke, hvad de talte om inde ved siden af. Jeg vil ikke være med til det her mere!«. Så gik døren til det andet lokale op. Anker Jørgensen kom ud, og jeg gik hen for at hjælpe ham frakken på. »Hvordan gik samtalen?«, spurgte jeg. »Åh, Holm«, sagde han. »Det var så interessant «. »Jamen, hvad har I talt om?«, spurgte jeg og tænkte på K.B. »Jo«, sagde Anker, »Callaghan har fortalt os om alle de vanskeligheder, han har med at komme ud af Rhodesia. Det har været så interessant«. Denne ordveksling illustrerede for mig dels nødvendigheden af, at regeringscheferne får mulighed for alene at føre samtaler og drøftelser uden dagsorden, dels grunden til, at de værdsætter lejligheden hertil. Der er intet job, der er så ensomt og så tyngende som en regeringschefs. Derfor har de behov for at tale fortroligt med folk, der sidder i samme situation, og hvis forståelse også er nødvendig for dem for at kunne gennemføre en vanskelig politik. I FORÅRET 1978 havde Danmark formandskabet. I januar måned var Anker Jørgensen efter indbydelse i Bonn til en uformel samtale med Helmut Schmidt, hvor jeg som sædvanlig var bisidder. Ved samtalens slutning sagde Schmidt, at han så frem til mødet i Det Europæiske Råd i april, og han lagde stor vægt på, at der her blev lejlighed til flere timers drøftelser udelukkende mellem regeringscheferne. Det var efter hans mening utåleligt, at de aldrig fik lejlighed hertil, og denne gang havde han en væsentlig sag, som udenrigsministre og bureaukrater ikke skulle blandes ind i. Da vi kom hjem til København, bad Anker Jørgensen mig om at sikre, at vi imødekom Schmidts ønske. Jeg opstillede en skitse, hvorefter ministrene efter frokost hos dronningen mødtes på Christiansborg, hvor formanden, Anker Jørgensen, ville åbne mødet med nogle korte bemærkninger, hvorefter stats- og regeringscheferne ville trække sig tilbage til Marienborg og overlade det til udenrigsministrene at gå igennem den officielle dagsorden. Udenrigsministeriet reagerede herpå med forfærdelse; det ville de andre (udenrigsministre) aldrig acceptere. Kompromiset blev, at det officielle møde rullede et par timer med en uinteressant drøftelse af første punkt, som altid hed 'den økonomiske og sociale situation'. Men kl. 17 forlod regeringscheferne Christiansborg og drog ud til Marienborg, hvor der desværre ikke var plads til flere end dem - plus en enkelt rådgiver/liaison-officer for hver. Her var det så, at Helmut Schmidt i løbet af aftenen i nært samspil med Giscard d'Estaing fremlagde sin plan om et Europæisk Monetært System (EMS) til afløsning af 'valutaslangen'. Drøftelserne var intensive, alle talte engelsk, men Helmut Schmidt understregede kraftigt fortroligheden. Intet måtte slippe ud til pressen, for han havde endnu ikke forelagt sagen i sin egen regering, og slet ikke underrettet Bundesbank herom. Men det var nødvendigt for ham at få principiel opbakning fra de andre regeringschefer (og kommissionens præsident, Roy Jenkins) for at gå videre med sagen. Det fik han, bortset fra Callaghan, som frygtede, at den britiske økonomi var alt for stiv og svag til at gå ind i et forpligtende valutasystem. Den led af artritis, var hans udtryk. I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde står der intet om disse drøftelser. Helmut Schmidt insisterede på, at der ikke blev sagt noget på pressemøderne næste dag, og at fortroligheden blev fastholdt indtil juli, hvor han selv ville være vært ved det næste rådsmøde. I mellemtiden skulle hans egen og Giscard d'Estaings rådgiver søge at komme til enighed med briterne om en fælles skitse. Det forhindrede dog ikke, at han ved aftenens slutning bad mig skrive et notat om forløbet af drøftelserne til brug for ham selv og Anker Jørgensen, som med Schmidts accept havde bedt mig om at overvære forhandlingerne. MØNSTRET VAR brudt. Ved efterfølgende møder spiste regeringscheferne sammen uden at blive overvåget af udenrigsministrene, når de mødtes i Det Europæiske Råd. Om de stadig gør det, ved jeg ikke. Men de officielle møder udviklede sig i årenes løb tilsyneladende til det rene mediecirkus på grund af pressens påtrængenhed. At det institutionelle system lige fra begyndelsen har brugt Det Europæiske Råd som en appelinstans for store og små spørgsmål omkring landbrug, arbejdsmarked og andre emner i lavpolitik, som regeringscheferne ikke burde spilde tid på, har i høj grad været medvirkende til, at rådet sjældent har kunnet opfylde hensigten - at være et fortroligt debatforum uden institutionernes tyngde. En sådan debat er en nødvendighed for den politiske proces, hvad enten den udspiller sig på Slotsholmen eller inden for EU. Men den kan ifølge sagens natur ikke udvikle sig i officielle møder med mange ministre rundt om mødebordet, selv om der er en regel om, at embedsmænd ikke må være i mødelokalet bortset fra nogle ganske få fra formandskabet. Det forhold, at der nu er 25 regeringschefer plus lige så mange udenrigsministre, umuliggør i sig selv en seriøs politisk debat, også selv om udenrigsministrene normalt er tavse. Hertil kommer den babylonske sprogforvirring med mere end en snes sprog, og i et officielt møde må alle deltagere hævde deres eget sprogs prestige. På Marienborg var der ti deltagere, og de talte alle engelsk, også den franske præsident. Men at det for EU er livsnødvendigt, at regeringscheferne kan komme i direkte politisk dialog med hinanden, er indlysende, ikke mindst i en så dybtgående krise som den nuværende. Dialogen, debatten, er livsnerven i demokratiet, ikke blot mellem og med borgerne, men i mindst lige så høj grad politikerne imellem. Og selve kernen i denne debat må være snæver og fortrolig lederne imellem, i hvert fald når det drejer sig om højpolitik, spørgsmål, som direkte rører ved nationens suverænitet eller eksistens, det vil sige sikkerhedspolitik og valutapolitik. Sådanne spørgsmål kan ifølge sagens natur ikke lægges ud til afstemning efter offentlig debat, men må afgøres ved konsensus med efterfølgende tavshedspligt blandt ledere, som har politisk styrke til at bære beslutningen igennem. Det er ikke Det Europæiske Råds opgave at levere konkrete løsninger, selv om offentligheden forventer eller kræver det. Det er rådets opgave at åbne op for en politisk proces, så systemet, institutionerne, kan levere løsninger. Et af EU's problemer er, at der er alt for ringe muligheder for, at en politisk debat kan udvikle sig mellem de politiske ledere. Det er en alvorlig misforståelse at anse en sådan debat for uforpligtende snak. Om der faktisk udviklede sig seriøse drøftelser i Hampton Court i oktober, kunne pressen ikke melde noget om. Men man kan formode, at det var det, Tony Blair havde til hensigt skulle ske.